Как только совместное предприятие создано и зарегистрировано компетентным органом, СП начинает регулировать отношения между его участниками и в части освоения нефтяных ресурсов. В принципе все австралийские коммерческие СП, осуществляющие нефтяную деятельность, не входят в состав единой корпорации («UJV»). В коммерческих соглашениях члены совместного предприятия объединяются, как правило, для осуществления ГРР и производства работ на отдельном участке (а не для извлечения прибыли) и лишь затем, в случае положительных результатов, подают заявку на получение добывающей лицензии.
Таким образом участники СП вступают в договорные отношения для осуществления отдельного вида лицензируемой деятельности, не создавая при этом отдельное юридическое лицо. Эти отдельные соглашения совместного предприятия регулируются правом в области коммерческой тайны и доступны лишь участникам СП или лицам, имеющим доступ к «нефтяному регистру».
Структура корпорации («UJV») и отношений между участниками такова, что предполагает решение критически важных вопросов и проблем на этапе создания СП. Эти проблемы, во-первых, включают определение сферы и сроков действия совместного предприятия, обязательств и прав его участников, структуры предприятия при осуществлении основной деятельности, а также систем управления и контроля совместного предприятия. Во-вторых, они касаются оценки и безопасности активов, переданных каждым участником в ведение совместного предприятия. Для каждой из сторон степень участия в СП детально отражена в УД, которые выражены в долях (процентном соотношении); в соответствующей пропорции УД закрепляют и нераздельные права сторон на продукцию.
Важно отметить, что в Австралии отсутствует единая юридическая форма для создания коммерческого СП.
Ассоциация международных нефтяных трейдеров («AIPN») разработала модель соглашения о совместном предприятии («MFCD») с целью унификации соглашений типа СП в нефтегазовой промышленности. Данная модель «MFCD» ориентирована на максимальную гибкость и прозрачность всех договорных обязательств. Введение подобной международной модели вполне согласуется с позицией Всемирного банка, поощряющего создание типового контракта между сторонами. На наш взгляд, в мире имеется некоторый опыт применения этой модели, хотя до сих пор отдается предпочтение индивидуальным формам договорных соглашений в совместном предприятии.
В шт. Зап. Австралия для осуществления нефтяной деятельности на шельфе предусмотрена необходимость ратификации правительством соглашений СП, которые, как правило, обременяются дополнительными условиями и обязательствами. По сути УД СП представляют собой соглашение между правительством указанного штата и компанией-заявителем, причем, как в случае добычи минерального сырья, так и нефти, на шельфе и в пределах континента. Ратифицирует данное соглашение местный парламент, при этом в одобренном документе указываются права, обязательства и иные положения и условия реализации проекта, а также порядок продления сроков действия договорных отношений правительства штата и нефтедобывающей компании.
Таким образом, вместо регулирования процесса освоения ресурсов шт. Зап. Австралия применяет упрощенный механизм, обеспечивающий развитие конкретных долгосрочных проектов, через достигнутое в ходе переговоров соглашение, которым гарантируется взаимодействие в долгосрочной перспективе, обеспечение прав землепользования и получение соответствующих комплексных согласований. Подобный подход используется для обеспечения условий проекта на протяжении и всего срока его реализации, а также снижения инвестиционных рисков.
При подписании такого соглашения правительство шт. Зап. Австралия достигает нескольких целей.
Первая состоит в том, чтобы способствовать качественному и эффективному освоению нефтяных ресурсов штата посредством такой системы управления ресурсами, которая бы соответствовала программе развития региона в сферах землепользования и природосбережения (в первую очередь, сохранения биоразнообразия) развития конкуренции и расширения инфраструктуры. Тем не менее региональное правительство стремится также к тому, чтобы гарантировать населению штата получение экономических и социальных благ и преимуществ.
Как правило, соглашения компаний с правительством шт. Зап. Австралия действуют в течение всего срока осуществления проекта. Данные вопросы урегулированы в разделах, посвященных порядку подписания, изменения условий контракта, а также условиям непреодолимой силы. Также определены процедуры внесения дополнений в случае, если совместным предприятием планируются корректировки согласованного проекта. Важно отметить, что правом на изменение условий проекта обладают только участники СП, поэтому, согласно этой норме, правительство штата не имеет юридических оснований для внесения в соглашение каких-либо изменений после того, как оно было одобрено региональным парламентом.
Австралийская добывающая промышленность поддерживает данный порядок, особенно в случае реализации крупных проектов. Это проявляется в постоянном увеличении количества подписанных соглашений на протяжении последних 40 лет. В настоящее время в шт. Зап. Австралия подобные соглашения действуют в отношении 70% всех крупных добывающих проектов (стоимостью более $4 млрд.), а также ряда генерирующих предприятий.
Соглашения предусматривают для нефтяных компаний снижение административного бремени за счет того, что согласовательные процедуры на федеральном и региональном уровнях проходят одновременно. После парламентской ратификации соглашение становится единственным документом, устанавливающим требования при осуществлении проекта. Это значительно снижает административное давление и затраты нефтяных компаний, способствуя таким образом устойчивому экономическому освоению шельфовых нефтяных ресурсов. К настоящему моменту такие соглашения действуют для всех основных проектов, предусматривающих добычу ресурсов в шт. Зап. Австралия, включая Северо-западный проект по добыче шельфового газа, проект производства газа на о. Барроу, а также несколько международных проектов. Отсутствие договоров, подробно описывающих процесс регулирования отношения между лицензиатом и государством, способствует тому, что нефтяные компании охотно инвестируют средства в экономику страны, а ведь стратегическая цель Австралии как раз и состоит в том, чтобы привлечь как можно больше ПИИ, повысить конкурентоспособность национальной экономики на мировом рынке и привлекательность для притока иностранного капитала. В принципе достаточно общие положения, закрепленные договорными соглашениями между государством и предприятиями, увеличивают инвестиционную привлекательность Австралии.
В Норвегии совместная нефтяная деятельность регулируется соглашением о совместном предприятии, известным как Соглашение о совместной деятельности (далее – Соглашение). Согласно разделу 3-3 Закона о нефтяной деятельности (1996 г.), государство имеет право принудить другую сторону к подписанию соглашения установленного содержания в качестве обязательной меры для выдачи производственной лицензии; без подписания Соглашения проведение каких-либо работ запрещено. Таким образом, государственная система действует на основе трех документов – «РАА», «PR» и обязательного Соглашения и регулирует все аспекты осуществления нефтяной деятельности.
В Норвегии при заключении Соглашения важной особенностью системы государственного управления является тот факт, что лицензирование нефтяной деятельности осуществляется «NPD», а само совместное предприятие организуется государством. Кроме того, государство назначает и оператора совместного предприятия. Установив общие требования для Соглашения, и затем, осуществляя выбор компаний, которые войдут в его состав, государство, таким образом, осуществляет полный контроль развития отрасли. В результате правительство в состоянии напрямую управлять нефтяной деятельностью. Соглашением определены все условия осуществления деятельности, в том числе порядок организации управления СП и нефтяной деятельностью, разграничены различные риски, в том числе риски, связанные с ответственностью сторон, производством и финансами. Кроме того, в положения Соглашения «NPD» может включить вопросы экологической и социально-экономической безопасности эксплуатации нефтяных ресурсов. Таким образом, Соглашение как составная часть регулирующей триады позволяет норвежскому государству обеспечить такой тип управления нефтяной отраслью, который отвечает всем требованиям устойчивой добычи и эксплуатации нефтяных ресурсов в соответствии с принципами нефтяной политики Норвегии.
Согласно духу правовых документов «NCS» в Норвегии в качестве основного инструментария регулирования как текущей деятельности лицензиата в области нефтедобычи, так и внутренних отношений участников Соглашения используются договорные меры, причем в этом процессе активную позицию занимает и сам административный комитет. Это также стимулирует участников проекта выполнять указанные требования и в полной мере реализовывать планы норвежского правительства в области недропользования (на основании статей 15-17 типового Соглашения). Управление деятельностью участников на основе Соглашения предоставляет Норвегии гораздо больше возможностей для прямого контроля нефтяной деятельности, чем это позволяет метод простого лицензирования. Это коренным образом отличается от практики Австралии, где компании обычно сами определяют свои производственные планы.
Несмотря на то, что целью нефтяной политики Австралии является устойчивое развитие национальных нефтяных ресурсов, недостаточное количество единообразных, прозрачных соглашений о совместных предприятиях может стать существенным препятствием для такого развития, поскольку в этом случае у государства отсутствует регулирующая функция, позволяющая оказывать влияние на принятие решений внутри СП.
Представляется необходимым напомнить, что в Австралии, после того как СП создано, зарегистрировано, а лицензии получены, предприятие имеет право осуществлять деятельность в соответствии со своими целями, задачами и возможностями. После согласования производственного плана лицензия на осуществление эксплуатации ресурсов в соответствии с требованиями экологической безопасности предоставляется СП бесплатно. В дальнейшем на основании лицензии освоение месторождения осуществляется с учетом его запасов и условий, при этом, что особенно важно, отсутствуют обязательные условия в отношении минимальной ставки добычи или выполнения восстановительных работ. Это доказывает, что лицензионное освоение нефтяного месторождения без направляющей и контролирующей роли государства вряд ли обеспечит извлечение оптимального количества нефти. Скорее всего, лицензиат будет извлекать нефть с минимально низкими затратами и не разрабатывать участки с низкой нефтеотдачей.
В Норвегии внешний контроль деятельности в нефтяной промышленности осуществляется государством через административный комитет («NPD»), который является обязательным участником норвежского Соглашения. Административный комитет как высший орган управления совместного предприятия играет ведущую роль в определении стратегии и тактики развития СП, уделяя основное внимание его целям. Согласно Соглашению, каждый участник СП обязан принимать участие в управлении и контроле за деятельностью СП. Достаточно широкие полномочия «NPD» позволяют, в случае необходимости, принудить участника или группу участников к активным действиям в рамках деятельности СП посредством принятия общих решений всеми заинтересованными участниками с последующей их реализацией. Это означает, что участник обязан выполнять решения, принятые кворумом административного комитета, в противном случае – воздержаться от работ, которые не получили одобрения большинства. Это положение позволяет государству гарантировать, что в рамках СП участники осуществляют именно те виды деятельности, которые, во-первых, согласованы с административным комитетом, во-вторых, соответствуют целям государства, а в-третьих, отсеивают недобросовестных участников Соглашения.
Норвежский подход к регулированию нефтяной деятельностью лицензиатов предполагает не только определение для них круга полномочий, регулируемых нормативными документами и органами управления, но и порядок их участия в добыче на континентальном шельфе Норвегии, начиная с самых первых этапов работ. Несмотря на то, что во второй половине XX века иностранные нефтяные компании первоначально доминировали в разведке и освоении первых национальных месторождений нефти, Норвегия всегда стремилась обеспечить непосредственное и более полное участие государства в этой деятельности. В первые годы это проявлялось в виде сотрудничества между небольшими норвежскими компаниями и ТНК, а также международными предприятиями перерабатывающей промышленности с частым образованием принудительных «браков» между ними.
Нефтяные гиганты играли и продолжают играть важную роль в развитии Норвегии, но государство почти сразу определило своей целью создание конкурентоспособной национальной нефтяной отрасли, основанной на принципах участия государства в эксплуатации нефтяных ресурсов. В 1972 г. была создана государственная компания «Statoil» с целью активного участия в работах на КШН в качестве полностью интегрированной нефтяной компании. Уже через год данное предприятие по существу стало одним из важнейших инструментов Норвегии, обеспечивающим полноправное участие государства в нефтяном бизнесе. Для создания «Statoil» имелось множество причин. Первоначально компания позволяла норвежскому государству контролировать исследовательские работы в нефтегазовой промышленности, получая и аккумулируя достоверные данные в секторах ГРР и добычи. По мере формирования собственной базы данных и роста компетентности персонала государство стало привлекать «Statoil» для работ по обеспечению государственного контроля за деятельностью нефтяных компаний, в том числе объемов их добычи и порядка формирования цен на нефть. В итоге государство в лице компании «Statoil» получило мощные рычаги управления нефтяной отраслью изнутри.
Иными словами, Норвегия использовала «Statoil» для получения от ТНК первоочередных знаний, навыков и опыта. Это было достигнуто путем принудительного включения «Statoil» в состав участников всех нефтяных консорциумов, при этом доля «Statoil» находилась на уровне 50%. Кроме того, в соответствии с условиями Соглашения в СП компания имела преимущественное право голоса, что обеспечило «Statoil» доминирующую позицию и возможность управления процессом принятия управленческих решений. Но это еще не все. Согласно нормативным документам, компания «Statoil» имела право на увеличение своей доли в новых проектах, причем при несогласии участников могла наложить запрет на добычу; данная законодательная норма действовала до середины 80-х годов. В 1984 г. это положение было изменено, в результате чего компания потеряла данное право наложения вето в проектах, где ее доля составляла не менее 50%. В 1985 г. «Statoil» была реорганизована на основании предложений правительства и решения парламента страны, которые были серьезно обеспокоены практически неограниченным господством компании в нефтяной отрасли. В результате часть полномочий государства, которыми до этого момента наделялась «Statoil», были делегированы новой структуре – «State Direct Financial Interest» (далее – «SDFI»).
В конце XX века, в период входа Норвегии в нормативное поле ЕС, компания «Statoil» не получила автоматически свою долю в 15 новых лицензируемых проектах, что стало результатом действия Директивы 94/22 ЕС, устанавливающей требования объективного и недискриминационного доступа к разработке месторождений ископаемого сырья. После частичной приватизации «Statoil» в 2001 г. акции компании были размещены на фондовых биржах Осло и Нью-Йорка. В 2004 г. после очередного этапа приватизации доля государства в компании снизилась до 76,3%. В 2006 г. компании «Statoil» и «Norsk Hydro» объединили нефтяные активы, в результате чего участие государства в «Statoil» снизилось до 62,5%. В настоящее время «Statoil» не имеет особых преимуществ перед другими игроками норвежского рынка при получении новых нефтяных лицензий.
После создания «SDFI» правительство Норвегии в нефтяном секторе выступает как непосредственный инвестор; деятельность «SDFI» осуществляется на основании «РАА» (глава 11). При этом доля государства определяется после получения лицензии на право ведения работ. Как правило, прямой финансовый доход «SDFI» находится на уровне 5%, но в отдельных случаях может достигать 30% (проекты «Stattjord Ost» и «Stattjord Nord»).
В 2001 г. было создано предприятие «Petoro», которое действует от имени государства (100% акций принадлежат правительству) в качестве управляющей компании (на основании лицензии в области производства и инфраструктурного обеспечения) и осуществляет управление доходами «SDFI». Следует подчеркнуть, что «Petoro» не имеет прав на активы «SDFI», так как они также принадлежат государству. Как участник какого-либо Соглашения «Petoro» имеет права и обязательства, аналогичные другим лицензиатам.
Поскольку «Petoro» участвует в Соглашении на равных условиях с другими участниками, норвежское государство получает доход, пропорциональный соответствующей доле. Норвежское правительство регулирует нефтяную отрасль посредством административного комитета, естественно, в тех проектах, где «Petoro» представлен как лицензиат. В настоящее время к ним относятся примерно 120 соответствующих проектов (КШН), что позволяет правительству контролировать более 30% нефтяных ресурсов страны и 25% суммарного объема добычи нефти и газа. В 2008 г. доход, полученный норвежским государством на КШН, превысил 409 млрд. н. Кр., из них около 239 млрд. были получены в виде налоговых отчислений. Прямое финансовое участие государства в нефтяной отрасли принесло в бюджет страны 153 млрд. н. Кр., сохранив таким образом национальную ценность нефтяных ресурсов.
В отличие от Норвегии, Содружество и региональные правительства штатов Австралии с самого начала нефтяной деятельности решили не участвовать в работах по освоению запасов углеводородов. Более того, например, ГРР практически в полном объеме производятся частным сектором. Необходимо подчеркнуть, что аналогичный подход к освоению ресурсов демонстрируют и США.
В целом правительство Австралии регулирует нефтяную отрасль с помощью нормативно-правовой системы и бюрократического аппарата. Вопросам участия государства в нефтяной деятельности не уделялось должного внимания с начала 80-х годов, когда федеральная оппозиция высказала предложение по созданию государственной нефтяной компании, которое было публично отвергнуто нефтяной промышленностью. В 1985 г. Австралийская нефтяная исследовательская ассоциация (АРЕА), позже переименованная в АРРЕА, пришла к заключению, что она не может поддержать создание национальной углеводородной корпорации. Аргументы АРЕА сводились к тому утверждению, что федеральное правительство не должно учреждать компанию, которая в условиях высококонкурентного рынка будет соперничать с частным сектором в борьбе за кадры, оборудование и капитал.
В качестве контраргумента можно привести опыт «Statoil», который демонстрирует, что создание государственной компании не сводится к вышеназванным проблемам, а, наоборот, способствует устойчивому освоению нефтяных ресурсов, позволяя государству регулировать деятельность участников с помощью административного ресурса, безусловно, в рамках правового поля. Сочетание регулирующих норм права и договорных отношений, согласно Соглашению, предоставляет государству уникальную возможность управлять всеми секторами нефтедобычи. Таким образом государство использует правовые институты, включая регулирующие и административные органы как эффективный инструмент для гармонизации освоения нефтяных ресурсов в интересах нации. В целом, как было отмечено Министерством нефти и энергетики (МРЕ), в Норвегии все этапы и аспекты нефтяной деятельности координируются и управляются государством – владельцем природного ресурса. При этом лицензиаты понимают, что государство имеет широкие юридические основания и политическую волю для того, чтобы обеспечить полный контроль отрасли с целью решения национальных социально-экономических задач. С другой стороны, по мнению МРЕ, лицензиаты осознают социальную ответственность бизнеса и с пониманием относятся к соответствующим планам государства.
Иными словами, Соглашение формирует основу для диалога между государством и частным капиталом, позволяя совмещать интересы всех участников, достигать баланса взаимовыгодных договоренностей с учетом общественных и частных интересов.
В итоге КШН является привлекательным для инвестиций, и государство не нуждается в разработке дополнительных мер по привлечению или удержанию крупных нефтяных корпораций, даже в современных условиях стабильного истощения доказанных запасов Северного моря.
В Австралии отношения между государством и нефтяными компаниями в основном ориентированы на обеспечение коммерческих интересов частного капитала с целью обеспечения благоприятного климата для привлечения иностранных инвестиций. Безусловно, правительство страны, являясь владельцем нефтяных ресурсов, имеет все основания потребовать, чтобы компании отрасли приняли единообразные договорные обязательства в части освоения месторождений нефти и газа. Сохранение текущей ситуации можно объяснить лишь стремлением Австралии улучшить условия внутреннего рынка для расширения притока ПИИ. Необходимо подчеркнуть, что в международной практике лицензии на освоение нефтяных запасов, не контролируемых национальными нефтяными компаниями, пользуются особым спросом, поскольку в глобальном мире таковых насчитывается примерно 20% (то есть 80% мировых нефтяных ресурсов в той или иной мере находятся под государственным контролем). В целом в Австралии пока не созданы условия для устойчивой добычи нефти, в том числе в силу директивной природы системы законодательства, а также неспособности действующей системы нормативно-правового регулирования обеспечить реализацию современной нефтяной политики. (Т. Хантер, доцент «Bond University», Австралия/БИКИ/Энергетика Украины, СНГ, мира)
(Окончание)