НАК “Нафтогаз Украины” в процессе реформирования отрасли выступает активным лоббистом повышения цен на газ для населения до рыночного уровня. Это же – одно из основных требований Международного валютного фонда (наряду с созданием антикоррупционного суда) для предоставления Украине очередного транша в $1,9 млрд., без которого отечественной экономике не обойтись.
Выполнение данного условия вышло далеко за рамки традиционной дилеммы, связанной с борьбой за политические рейтинги во власти, и рискует привести к банкротству оператора газотранспортной системы – компании “Укртрансгаз” – из-за падения ее ликвидности. Почему так происходит, разбирался Mind.
Премьер-министру Владимиру Гройсману на этой неделе предстоит убедить главу МВФ Кристин Лагард в необходимости продления финансового сотрудничества с Украиной при одновременном сохранении социальных (ниже рыночных) цен на газ для населения и бюджетных организаций, официальный срок действия которых истекает к 1 июня.
Аргументом в этих переговорах будет не только беспокойство о благополучии населения (а по сути – о голосах избирателей) накануне выборов 2019 года. Из-за недееспособного регулятора – Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) – нет возможности внести изменения в Кодекс газотранспортной системы, которые критически важны для бизнеса компании “Укртрансгаз”. В комиссии уже несколько месяцев отсутствует кворум для принятия решений, поэтому ее работа заблокирована.
Что не учли разработчики Кодекса?
Утверждение Кодекса ГТС в сентябре 2015 года представлялось революционным достижением в процессе реформы газового рынка, призванной сделать его конкурентным и привлекательным для новых игроков. Но на практике “что-то пошло не так”. Оказалось, что нормы документа (в сочетании со спецификой работы НКРЭКУ) могут привести к коллапсу рынка, и еще они сулят убытки “Укртрансгазу”. Такие риски нарастают, если регулятор останется недееспособен, а правительство с 1 июня не продлит поставки газа по специальным обязательствам (ПСО) населению, предприятиям тепловой коммунальной энергетики и бюджетным организациям.
Участники рынка – прежде всего, “Нафтогаз”, “Укртрансгаз” и газосбытовые компании, большинство которых контролирует Дмитрий Фирташ – застыли в ожидании развития ситуации с ПСО. Очевиден ее политический контекст, который и предстоит урегулировать Кабмину в переговорах с МВФ. Но и Кодекс ГТС также требует изменений, чтобы рынок развивался.
В чем нюансы проблемы для “Укртрансгаза”?
Собеседник Mind в госхолдинге рассказал, что уже в мае номинации на июнь (т.е. заявки заказчиков услуг на транспортировку газа потребителям) “Укртрансгаз” должен принимать не только по рыночным ценам, но и с финансовым обеспечением – например, в виде залога газа или банковской гарантии. В противном случае компания имеет право отклонять заявки, а операторы газораспределительных сетей обязаны отключать потребителей, чтобы избежать несанкционированного отбора. Но у газсбытов сейчас отсутствует мотивация своевременно подкреплять номинации финансовым обеспечением с учетом рыночных цен на газ, поскольку есть предпосылки к тому, что политическая целесообразность заставит Владимира Гройсмана проявить чудеса договороспособности в общении с МФВ, и в последний момент он согласует продление ПСО без ущерба для транша.
Возможен сценарий, когда в случае отмены ПСО заявки на поставки газа населению, ТКЭ и бюджетным организациям вообще не будут поданы. Но и “Укртрансгаз” в ответ не сможет отключить таких потребителей – это вопрос государственной политики, приобретающий особую остроту перед выборами. Поэтому несанкционированный отбор газа будет происходить, а финансовые обязательства лягут на “Укртрансгаз”. Оператор получит наращивание долгов, которые и без того к 23 мая уже достигли 60 млрд. грн.
Еще одна сторона отношений “Укртрансгаза” и НКРЭКУ связана с тем, что регулятор возложил на компанию обязательства по оказанию услуг балансировки системы для газсбытов, при которых газ должен приобретаться по социальной цене ПСО. Однако варианты бюджетной компенсации для покрытия расходов на приобретение этого ресурса по рыночной стоимости НКРЭКУ не предусмотрел, что также грозит убытками “Укртрансгазу”, даже если исход переговоров правительства с МВФ по продлению ПСО будет успешным.
Велика вероятность, что именно так и произойдет. Поэтому часть рисков для “Укртрансгаза” будет снята. Но механизм ПСО в сегменте розничных поставок газа станет не единственным элементом, который искажает рынок. Особенность украинского Кодекса ГТС в том, что в нем предусмотрена “плата за нейтральность”, предполагающая консолидированную ответственность всех поставщиков за общий объем несанкционированного отбора газа, который зафиксирует “Укртрансгаз”. При подобном раскладе пострадают даже порядочные игроки. Но, осознавая такую перспективу, они вряд ли появятся на рынке, и его либерализация застопорится.
Как выйти из тупика?
Все перечисленные проблемы требуют оперативного реагирования на уровне Кабмина и НКРЭКУ. Ведь украинский газовый сектор неуклонно движется к рыночным правилам при формировании цены для всех категорий потребителей. В противном случае будет блокирован и рынок, и работа “Укртрансгаза”, который из-за потери ликвидности станет уверенно приближаться к банкротству.
Хотя дополнение и изменение текстов нормативно-правовых актов – обычная практика в процессе законотворчества любой страны, в условиях украинской системы политических координат, где все участники устраивают специфические забавы для доказательства собственной значимости, – это задача нетривиальная.
Не стоит полагаться и на мифическую “политическую волю”, при которой якобы возможно все. На самом деле, чем высшую ступень в политической системе занимает человек, тем больше он связан условиями этой системы – а не наоборот, как принято думать. Каждый, кто наделен властью, не существует в платоновской вселенной, где идеи немедленно становятся реальностью.
Чем рискуем?
В этой истории, где пересеклись интересы Кабмина, НКРЭКУ и “Нафтогаза”, наиболее очевидно проявилось одно досадное обстоятельство. Именно в запутанной украинской системе политических координат со всей ее национальной спецификой спрятана “кощеева игла” для компании “Укртансгаз”, поиск которой демонстрирует топ-менеджмент ее акционера – “Нафтогаза”, затевая свои неоднозначные аппаратные игры для укрепления бизнеса.
Революционные события 2013-2014 годов не привели к радикальным изменениям во власти, где “злодеями” на пути реформ как выступала, так и выступает многочисленная армия чиновников, способных своими неэффективными действиями заблокировать любую перспективную для рынка идею.
Но политические акторы не понимают ни смысла, ни последствий своих действий не потому, что они как-то особенно глупы, а потому, что они находятся внутри системы, их кругозор ограничен только ею, а действия всегда определяются повесткой короткого горизонта. К тому же, представители власти в силу самого своего положения занимают лучшую социальную позицию из возможных, поэтому хотеть изменить существующее положение вещей не могут по определению. Они могут только чувствовать или воображать угрозы своему положению и действовать исходя из осознания этих угроз.
Поэтому главных противников рыночных изменений для украинского газового сектора надо искать в Киеве, а не в Брюсселе, Вашингтоне или “Газпроме”, как принято считать в отечественной политической традиции. Картина мира, в которой страна не управляет своими делами, но подвластна “злым” или “добрым” внешним силам, представляет собой одну из разновидностей конспирологии. Только место подпольных правительств занимают внешние враги со своими мрачными мотивами или друзья с добрыми намерениями, которые так дороги сердцу конспирологов. Беда в том, что хотя аутсорсинг политической отвественности за рубеж – хороший способ выставить себя ни в чем не виноватым и застраховаться от упреков оппонентов, он лишает страну субъектности, а топ-менеджмент крупнейшего госхолдинга Украины – политического веса, который он так стремится нарастить. (Светлана Долинчук, Mind/Энергетика Украины и мира)