Дискуссии вокруг разделения НАК “Нафтогаз Украины” время от времени выплескиваются в публичную плоскость, часто с излишком эмоций. Для чего нужен анбандлинг и почему этот процесс важно провести правильно.
Зачем нужен анбандлинг?
Участники рынка помнят период до 2014 года, когда, имея ресурс газа и контракт с потребителем, почти невозможно было договориться о транспортировке этого газа. Трейдерам приходилось буквально ночевать в коридорах Нафтогаза, у которого были полномочия допускать или не допускать “в трубу” других игроков. Очевидно, часто в основании такого поведения лежали и коррупционные мотивы.
Сейчас любой может без каких-либо проблем заказать транспортировку газа по магистральным трубопроводам из точки А в точку Б.
Чтобы в будущем ситуацию нельзя было “отмотать назад”, Украина внедряет европейский подход и обязалась выделить оператора ГТС в независимую структуру. Очень важный момент: новый оператор ГТС должен получить независимость не только от текущего собственника – Нафтогаза, но и от любых других влияний со стороны производителей и поставщиков природного газа и электричества, в частности, через вертикаль органов государственной власти. По европейскому примеру в рамках правительства должна быть выделена четкая вертикаль управления оператором ГТС и самой ГТС, вертикаль независимая и ответственная за такую деятельность. Это позволит, с одной стороны, дальше развивать прозрачный и конкурентный рынок газа, а с другой – обеспечит стабильность и бесперебойность газотранспортной работы как для внутренних, так и для внешних потребителей услуг транспортировки.
Анбандлинг важен во внешнем измерении. Сейчас транзит природного газа приносит Украине до 3% ВВП, работа украинского оператора ГТС чрезвычайно важна для поставщиков и потребителей со стран ЕС. Использование украинской ГТС для продолжения транзита требует доверия этих поставщиков и потребителей к украинской системе и ее оператору. Наиболее прагматичным способом обеспечения этого доверия является привлечение международных профессиональных партнеров к управлению ГТС. Действующий закон разрешает иностранному оператору со стран ЕС или США контролировать до 49% уставного капитала украинского оператора ГТС, что существенно для внедрения новых стандартов деятельности, отношений с потребителями, отчетности перед акционерами и обществом. Этот процесс позволит деполитизировать тему управления ГТС, избежать подписания непрозрачных и невыгодных для Украины договоренностей, как это происходило до 2014 года.
Ответственность предусматривает полномочия
Сейчас юридическая ответственность не только за анбандлинг, но и за безопасность поставок газа по магистральным газопроводам в Украине, бесперебойность транзита российского газа в ЕС, возложена на Нафтогаз.
Почему это важно? Возможность координировать систему из единого центра позволила Нафтогазу мгновенно отреагировать на кризисную ситуацию, искусственно созданную Россией 1 марта 2018 года. Напомню, тогда Газпром одновременно отказался поставлять предоплаченный газ и существенно снизил давление на входе в украинскую ГТС. Эта провокация должна была подтолкнуть Украину к отбору части транзитного газа для внутренних потребителей и предоставить Газпрому козырь в продвижении Северного потока 2 в Европе. Этого не случилось, балы в свою пользу получила Украина.
Еще одна критическая ситуация возникла в начале декабря. Облгазы и газсбыты саботировали корректное наполнение информационной системы, и Украина не смогла вовремя перейти на суточное балансирование рынка газа. Тринадцать из 44 облгазов даже ни разу не входили в систему. Некоторые из тех, которые входили, пытались закрепить за собой платежеспособных клиентов, не имея с ними никаких договорных отношений. Регулятор решил, что переход на новые правила необходимо отложить. К сожалению, это произошло не за десять дней, как должно бы, а за несколько часов. Если бы система не работала скоординировано, сотни тыс. потребителей в Украине могли бы с 1 декабря остаться без газа, света и тепла.
Вспомните переход контроля над сетями теплоснабжения только в одном городе – в Киеве. Переход был запланирован давно, к нему заблаговременно готовились. Однако в ходе процесса честь сетей некоторое время оставалась в “серой зоне”. Некоторое время эти сети не ремонтировались вовремя и не поддерживались в надлежащем состоянии. В результате отдельные микрорайоны этой зимой оказываются без горячей воды и отопления из-за аварий.
Если группа Нафтогаз преждевременно, до начала 2020 года, передаст контроль над ГТС или отдельными функциями, влияющими на работу ГТС, – мы просто не сможем дальше нести полную ответственность за бесперебойность транспортировки газа для внутренних и внешних клиентов. Такую ответственность не возьмет на себя и организация, которая получит частичные функции и полномочия.
Ловушка простых решений
Наиболее очевидным путем анбандлинга кажется простое и, желательно, немедленное выведение Укртрансгаза (УТГ), или активов этой компании, из-под контроля Нафтогаза. Однако такая логика на самом деле ведет не только к хаосу в работе системы при кризисных условиях, а и к другим негативным последствиям.
Во-первых, не стоит забывать о транзитном контракте между Нафтогазом и Газпромом, который приносит около $3 млрд. дохода в год и продолжает действовать до конца 2019 года. Выведение ГТС из-под контроля Нафтогаза до 2020 года означает нарушение договорных обязательств. Именно соблюдение контрактов позволило Нафтогазу достичь победы на $4,6 млрд. в Стокгольмськом арбитраже. В новом арбитражном процессе мы требуем от Газпрома пересмотра тарифа на транзит в 2018-2019 гг и компенсации недоплат на сумму еще более $11,6 млрд. Возможность отсудить эти средства можно потерять просто из-за поверхностного отношения к анбандлингу.
Во-вторых, помимо транспортировки газа, сейчас в УТГсконцентрированы значительные активы по хранению природного газа. С хранилищами связаны спорные 15,6 млрд. куб.м. газа, на которые претендуют структуры Коломойского и Фирташа. Рыночная стоимость таких объемов – около $6,8 млрд. Если попытаться отделить газотранспортную систему вместе с подземными хранилищами, они станут настоящей “отравленной таблеткой” для нового оператора. Ни о каком привлечении международных партнеров и ни о какой независимости такого оператора при принятии финансовых и операционных решений не стоит и говорить.
Две модели – какие преимущества?
Согласно закону, существует две модели, по которым Украина может осуществить анбандлинг. Первая – это модель ISO (Independent System Operator), когда газотранспортные активы остаются у Нафтогаза, однако независимый оператор передается независимому органу/ стороне. Вторая – модель OU (Ownership unbundling), предусматривающая выведение как оператора, так и ГТС за пределы группы Нафтогаз. В обеих случаях Нафтогаз не имеет никакого контроля над деятельностью по транспортировке, а действует как обычный игрок на рынке.
Обе модели применяются в Европе. Каждая из них имеет как недочеты, так и преимущества.
Модель ISO позволяет Нафтогазу провести анбандлинг быстро и “под ключ”, требует более технических изменений в законодательство, обеспечивает максимальную защиту интересов Украины в международном арбитраже.
Преимуществом модели OU можно назвать более простую и понятную структуру управления оператора над активами, хотя сам процесс ее реализации для Украины – на порядок сложнее. В частности, по этой модели оператор ГТС должен быть собственником ГТС. Именно это обеспечивает простоту и “изящность” модели, ее частое использование в ЕС (на ряду с другой моделью ITO, предусматривающей, что и оператор и ГТС остаются в периметре поставщика/ производителя газа, а независимость оператора обеспечивается другими механизмами – эта модель действующим законодательством Украины не предусмотрена). Являясь собственником системы, оператор несет полную ответственность за нее, имеет возможность принимать обоснованные решения по ее работе и развитию под надзором специального государственного органа – регулятора. В ЕС также есть случаи, когда модель OU была сертифицирована при условиях, что собственность оператора на ГТС определенным образом ограничена, однако оператор все-равно имеет права, тождественные правам собственника на систему. Например, в концессионном соглашении с португальским оператором ГТС указывалось, что оператор является собственником объекта концессии до завершения срока действия концессии.
Почему именно ISO?
Изначально правительство Украины остановилось на модели OU. Но, я считаю, что в украинских условиях только модель ISO реалистична и защищает интересы государства. Здесь есть несколько составляющих.
Так, модель OU предусматривает фактическую приватизацию ГТС, передачу системы в собственность нового TSO. Учитывая восприятие этого вопроса парламентариями и обществом, это практически невозможно.
Кроме того, если бы даже такая приватизация состоялась, – это бы значительно усложнило привлечение международных партнеров к управлению ГТС. Текущая оценка системы $14 млрд., эта сумма отразилась бы в собственном капитале TSO, а это непременно привело бы к дискуссиям с потенциальными партнерами по вопросу, насколько оценка релевантна на сегодняшний день. При применении модели ISO и передаче ГТС новому TSO, например, в концессию, такой вопрос не возникает вообще.
Безусловно, мы не имеем права выносить за скобки вопрос арбитража с Газпромом на $11,6 млрд. Важно понимать, что исключительно Нафтогаз имеет правовые взаимоотношения с Газпромом и может требовать такие компенсации. Необходимым юридическим условием для этого является сохранение для компании экономического интереса от эксплуатации ГТС после 2019 года. Модель OU не соответствует таким требованиям и ведет к потенциальной потере Украиной млрд. долларов.
И последнее – не стоит идеализировать самостоятельность нового TSO при применении модели OU. При любой модели анбандлинга новый TSO и Нафтогаз обречены на сотрудничество. Так, в составе Нафтогаза останется большое количество персонала Укртрансгаза и мы сможем предоставлять TSO квалифицированные услуги по ремонту ГТС, строительству новых объектов. С одной стороны, для TSO такие услуги чрезвычайно необходимы. С другой – это позволяет защитить тысячи людей от потери рабочих мест.
Дорожная карта
Нафтогаз разработал и внедряет план действий, который должен нивелировать ключевые риски анбандлинга и обеспечить старт работы нового оператора ГТС с января 2020 года.
Первый шаг – это формирование в составе УТГ отдельных филиалов (“Оператор ГТС” и “Оператор ПХГ”), специализирующихся на транспортировке и хранении газа, перевод в них персонала и необходимых активов, налаживание между ними взаимодействия по примеру отдельных юридических лиц. В составе УТГ уже созданы эти филиалы, сейчас продолжается работа по комплектованию филиала “Оператор ПХГ” необходимыми процессами и регламентами работы.
В качестве второго шага следует рассматривать привлечение к работе газотранспортного филиала экспертов ведущих газовых операторов Европы.
Третий шаг – в начале 2019 года УТГ должен создать новую компанию и наполнить ее сотрудниками, что позволит до завершения транзитного контракта с Газпромом протестировать работу оператора ГТС как отдельной юридической структуры без оставления группы Нафтогаз. 1 января 2020 года эта компания войдет в состав ПАО “Магистральные газопроводы Украины”.
Четвертый шаг – подписание соглашений, необходимых для передачи ГТС и корпоративных прав новосозданной компании от группы Нафтогаз к МГУ, однако вступление в силу этих соглашений обуславливается объективными обстоятельствами с желаемой для всех датой 1 января 2020 года. Предусматривается, что к тому времени Верховная Рада успеет рассмотреть и принять ряд изменений к действующему законодательству, чтобы обеспечить реализацию имущественных прав в соответствии с выбранной моделью, независимость и бесперебойную работу оператора ГТС.
Параллельно этому процессу должна проводиться сертификация оператора ГТС со стороны украинского регулятора, то есть проверка того, чтобы подписанные договора и проведенные подготовительные действия соответствовали высоким стандартам независимости, действующим в ЕС.
Дедлайны
В ближайшее время правительство должно все взвесить и окончательно определиться с моделью, по которой буде проводиться анбандлинг. До конца января 2019 года Нафтогаз подготовит проекты обязующих документов и соглашений, которые необходимо подписать для реализации выбранной модели анбандлинга. Подписать эти соглашения необходимо не позднее марта. До июля 2019 года должно быть подано обращение в НКРЭКУ с запросом на сертификацию – процесс сертификации необходимо завершить до 31 декабря 2019 года.
Командная работа
Важно понимать, что анбандлинг – это командная работа. Верховной Раде и правительству при любой модели анбандлинга необходимо внести изменения в законы и подзаконные акты в части независимости внутри правительства, в части обеспечения бесперебойной деятельности ГТС, и т.д. Именно поэтому хочу подчеркнуть важность командной работы. Важность принятия и выполнения правительством, парламентом, МГУ, и, конечно, Нафтогазом, своевременных и взвешенных решений. Каждый должен сконцентрироваться на своей части работы. Без доверия и сотрудничества здесь не обойтись.
Только работая вместе мы сможем внедрить этот чрезвычайно необходимый проект в сжатые сроки и с обеспечением всех интересов Украины. (НВ Бизнес/Энергетика Украины и мира)