Чтобы избавиться от энергетической зависимости, Украина должна увеличить добычу газа. Однако местные советы ставят газовикам палки в колеса. Что происходит?
Соответственно к “Концепции развития газодобывающей отрасли Украины”, утвержденной в 2016 году, объем добычи отечественного природного газа украинскими компаниями должен ежегодно расти и в 2020 году достичь 27600000000 куб. м.
Для сравнения: в 2018 году было добыто 21 млрд. куб. м газа.
Вместе с мерами по уменьшению объемов потребления голубого топлива это должно способствовать обеспечению энергетической независимости Украины.
Реализация концепции уже осуществляется с отставанием. Так, “Укргаздобыча”, крупнейшая газодобывающая компания Украины, в 2018 году добыла рекордный за 25 лет объем топлива – почти 15500000000 куб. м. Однако, согласно концепции, компания в 2018 году должна была добыть 16500000000 куб. м.
О риске возникновения такой ситуации не раз отмечали руководители “Нафтогаза” и “Укргаздобыча” Андрей Коболев и Олег Прохоренко. Основной причиной потенциального невыполнения плана называлась неконструктивная позиция местных советов о предоставлении разрешений на пользование газоносными недрами.
Местные советы отмечают, что действуют в рамках правового поля, а проблема возникает из-за нежелания отдельных газодобывающих компаний сотрудничать с местными общинами и выполнять требования законодательства.
Предлагаем проанализировать, как местные советы влияют на процедуру получения разрешений, как они аргументируют отказ от согласований предоставления разрешений, аргументы нефтегазовых компаний и пути решения сложившейся ситуации.
Как местные советы влияют на процедуру получения разрешений
Согласно законодательству, местные советы предоставляют согласие на размещение на подчиненной им территории объектов нефтегазового комплекса. Это согласие они предоставляют, в частности, при проведении аукционов по продаже разрешений и при предоставлении разрешений вне аукциона. Рассмотрим подробнее эти процедуры.
Аукционы по продаже разрешений. Госгеонедра готовит ориентировочный перечень участков недр, разрешения на пользование которыми планируется продать через аукцион, и предоставляет этот перечень на согласование местным советам. После согласования разрешения продаются через электронные аукционы на платформе ProZorro.Продажи.
При данном механизме местный совет еще не знает будущего владельца разрешения, поскольку аукцион происходит только после согласования. Итак, субъективный фактор по несогласия разрешения отсутствует: разрешение смогут приобрести все желающие в случае предоставления согласования либо не приобретет никто, если согласование не будет.
Предоставление разрешений вне аукциона. Газодобывающие компании могут получить разрешение без проведения аукциона.
Например, если компания планирует увеличить размеры участка, на пользование которой она имеет разрешение, или если она за собственные средства провела геологическое изучение участка и подсчет запасов полезных ископаемых, который утвердила соответствующая государственная комиссия, и вовремя подала документы на получение разрешения.
В этом случае на момент согласования компания, которая желает получить разрешение, уже известна. Соответственно, процедура согласования может быть субъективной.
В механизме продления действия разрешений местные советы не участвуют. Итак, различия между добывающими компаниями и местными советами, о которых отмечают представители “Нафтогаза” и “Укргаздобыча”, возникают только по разрешениям, которые предоставляются без проведения аукционов.
Местные советы аргументируют свои отказы от согласований разрешений нежеланием компаний подписывать социальные соглашения, из-за чего местные общины не получают дополнительные средства, и нарушением компаниями природоохранного законодательства.
Почему местные советы заявляют о необходимости подписания социальных соглашений . Пять процентов от рентной платы добывающие компании платят в местный бюджет только тогда, когда осуществляется добыча полезных ископаемых.
Компания не начинает добывать газ сразу после получения разрешения. Сначала к местам проведения работ привозят буровое оборудование, обустраивают площадку, бурят скважины. В это время уже осуществляется давление на инфраструктуру.
Например, для доставки оборудования используется тяжелая техника, применение которой увеличивает интенсивность разрушения дорожного покрытия. Как результат, община несет убытки сразу после получения компанией разрешения, однако компенсацию община получит только тогда, когда компания начнет добычу газа.
Эта проблема, по мнению местных советов, не была бы столь актуальной, если бы местные общины могли направлять свою часть рентной платы непосредственно на нивелирование негативных последствий деятельности газодобывающих компаний.
В частности, Харьковский облсовет не раз отмечала, что из-за особенностей бюджетного законодательства местные советы не могут по своему усмотрению направлять полученную часть ренты на решение указанных проблем. Как результат, местные общины нуждаются в дополнительных ресурсах.
Еще один пример: Полтавский областной совет отказалась разрешить компании “Укргаздобыча” на добычу газа на Горобцивсько-Отрадненском месторождении из-за нарушения природоохранного законодательства. Основная претензия депутатов – загрязнение окружающей среды в селе Базилевщина.
В Украине действительно можно заблокировать выдачу разрешений вне аукциона для компаний, если зафиксированы нарушения правил пользования недрами на участках, предоставленных в пользование, и такие нарушения не были устранены. В любых других случаях блокировки выдачи разрешений не будет соответствовать законодательству.
Аргументы нефтегазовых компаний
Компании утверждают, что требование подписания социальных соглашений незаконна, поскольку этого не предусматривает законодательства, а пять процентов от рентной платы, которые идут в местный бюджет, достаточно для развития региона.
Действительно, добывающие компании не обязаны заключать социальные соглашения, а 5% от рентной платы – большая сумма. Например, за одиннадцать месяцев 2018 добывающие компании уплатили в местные бюджеты почти 1700000000 грн.
Как решить проблему
Внесение изменений в Бюджетный кодекс, которые позволят местным советам по их усмотрению использовать свою часть ренты, может быть уместным. Однако реализация этих законодательных изменений зависит только от диалога местных советов и парламента – добывающие компании не должны страдать из-за недостатков такой коммуникации.
Есть еще один аспект. Госгеонедра в последние годы выставляла на аукционы мало разрешений, поэтому нефтегазовые компании пытались получить их вне аукциона. Следовательно, на процесс распоряжения месторождениями начали влиять субъективные факторы.
Принимая во внимание долгожданный старт электронных аукционов по продаже разрешений и амбициозные планы Держгеонадр о проведении таких аукционов на периодической основе, считаем, что количество процедур предоставления разрешений вне аукциона, а с этим – и отказов местных советов, должна уменьшиться.
Уместно рассмотреть и вопрос сужение случаев выдачи разрешений вне аукциона.
Не раз звучала предложение лишить местные советы права согласовании предоставления недр в пользование. Исторически такое право было предоставлено для обеспечения соблюдения интересов общества в сфере охраны окружающей природной среды. Однако сейчас эту функцию выполняет механизм оценки воздействия на окружающую среду.
Проведение такой оценки предполагает активное участие общины, и без получения положительного заключения компания не может начинать добывающую деятельность на полученной участке. Итак, указанное предложение имеет под собой определенные основания.
Если местные советы будут иметь достаточно ресурсов для нивелирования негативных последствий деятельности газодобывающих компаний и развития региона, то такие согласования будут формальностью и о проблемах с их предоставлением мы уже не услышим.
Надеемся, эта проблема будет решена. Это позволит Украине осуществить количественный и качественный скачок в отечественном газодобыче, чтобы через пять-семь лет мощности нашей газотранспортной системы были загружены голубым топливом собственной добычи, который будет идти на экспорт в Европейский Союз. (Юрий Кацер, директор, руководитель отдела юридического консультирования KPMG в Украине, соавтор Дмитрий Мельник, юрист KPMG Law Ukraine, Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)