Закон “О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения конкурентных условий производства э/э из альтернативных источников энергии” №2712-VIII (о “зеленых” аукционах) был подписан президентом Петром Порошенко 18 мая. О непростом процессе создания документа рассказали его участники, представители консалтинговой компании IMEPOWER, – управляющий партнер Юрий Кубрушко и старший консультант Евгения Загуменнова-Крупович.
– Недовольство просьюмеров в связи с отменой “зеленого” тарифа (ЗТ) для наземных солнечных станций (СЭС) чуть не похоронило все усилия по запуску “зеленых” аукционов в Украине. Но ведь это же два несопоставимые по значимости вопроса. Из-за домашних станций все как-то забыли, почему, собственно, появилась идея аукционов…
Юрий Кубрушко: напомню историю. Необходимость принятия закона о “зеленых” аукционах была вызвана надвигающейся перспективой коллапса отрасли. Почему она возникла?
В 2015 году произошел последний пересмотр тарифов для солнечных и ветровых электростанций. Тарифы снизили, но в последующие годы начала меняться ситуация на рынке ВИЭ – стала уменьшаться стоимость сооружения СЭС и ВЭС (особенно СЭС, где более резким стал тренд снижения цен на солнечные панели), кроме того снизились инвестиционные риски – стабилизировалась ситуация на востоке Украины. Из-за этого в 2017 году произошел всплеск интереса инвесторов к “зеленой” энергетике, пошла лавина проектов. Стало очевидно, что такими темпами можно быстро прийти как к истощению денежного потока на энергорынке для субсидирования “зеленых”, так и к проблемам с регулированием объединенной энергосистемы. Возник вопрос – что делать?
Если мы ничего бы не предприняли и пустили на самотек, в отрасли гарантированно наступил бы кризис. И Украина должна была бы резко срезать зеленые тарифы, причем ретроспективно, разрушая инвестклимат не только в секторе ВИЭ, но и во всей экономике.
Нужно было искать оптимальное решение, чтобы не впасть в эти крайности. Первый вариант – очередной раз “срезать” тарифы точечным решением парламента. Второй вариант – более комплексный – изменить систему стимулирования. И парламент, в частности инициатор законопроекта народный депутат Лев Пидлисецкий и руководитель профильного Комитета ВР Александр Домбровский изначально подержали комплексное решение, особенно с учетом того, что в мире есть остаточно широкий позитивный опыт проведения аукционов.
Таким образом, идея аукционов – это ответ на ситуацию с неконтролируемым ростом количества объектов, использующих альтернативные источники энергии, в условиях высоких действующих зеленых тарифов. Упорядочить рост можно путем введения квот, если есть квоты – их нужно честно распределять, каким образом – на открытых торгах. На введении аукционов вместо системы зеленых тарифов настаивали также международные партнеры Украины – международные финансовые организации, поскольку эта форма больше всего соответствует мировой практике.
Корень проблемы в том, что в Украине в сфере ВИЭ изначально не было полноценной стратегии и полиси-мейкера -субъекта власти, который бы системно занимался вопросами отрасли. Нужно было с самого начала четко запланировать, сколько мы хотим построить, каких именно мощностей, когда и в каких регионах. И после этого уже разработать систему стимулирования и необходимые условия для достижения этих целей и привлечения инвестиций.
Министерство энергетики и угольной промышленности от этих задач дистанцировалось, оно всегда больше занималось традиционной энергетикой. Госэнергоэффективности по статусу не имеет соответствующих полномочий, оно не является частью системы регулирования электроэнергетики, чтобы в одиночку что-то сделать. Кабинет Министров Украины вопросам ВИЭ никогда особого внимания не уделял.
В итоге у нас сложилась неправильная конфигурация, когда драйвером как внедрения системы стимулирования, так и ее корректировки выступала Верховна Рада. Но это не ее функция, потому что здесь первично не стимулирование, а планирование. Действия парламента по разработке и утверждению законодательства должны быть отзывом на поставленные стратегические задачи.
То есть получилось так, что отрасль оказалась в “серой” зоне, без регулятора. И ко времени, когда Лев Пидлисецкий в марте 2018 года представил концепцию законопроекта, проблема уже существовала.
Евгения Загуменнова-Крупович: глобально закон призван урегулировать вопросы неконтролируемого роста большой “зеленой” генерации. А правки, касающиеся регулирования малой “зеленой” энергетики, были сопутствующими. Их предложили не депутаты, а определенные стейкхолдеры, которые хотели создать более привлекательные условия для потребителей, в частности гарантировать им упрощенную процедуру получения “зеленого” тарифа. Причем изначально предлагалось установить предельную мощность генерирующих установок таких потребителей на уровне 500 кВт, но затем между первым и вторым чтением в процессе обсуждений сошлись на 150 кВт.
– А почему работа над законопроектом так затянулась, более чем на год?
Евгения Загуменнова-Крупович: на самом деле после принятия законопроекта в первом чтении на второе законопроект был подготовлен за 2-2,5 месяца, что для документа такого уровня сложности, затрагивающего интересы столь многих групп заинтересованных сторон, – это более чем адекватный срок.
Юрий Кубрушко: после первого чтения поступило более 250 правок, и через 2 месяца все они были отработаны. Если бы не форс-мажор из-за длительного рассмотрения парламентом закона о языке, аукционы проголосовали бы в марте. А если бы концепцию законопроекта, представленную Львом Пидлисецким в Комитете по вопросам ТЭК в марте 2018 года, сразу поддержали депутаты и участники рынка, то закон приняли бы еще в сентябре-октябре 2018 года, и с января 2019 года была бы возможность запустить аукционы.
– Чем обусловлен такой длительный подготовительный период?
Юрий Кубрушко: сейчас уже многие забыли, но в самом начале презентация концепции законопроекта вызвала крайне агрессивную нервную реакцию всех стейкхолдеров. Большинство народных депутатов, даже из Комитета по вопросам ТЭК, выступили против самой идеи что-то менять, все считали, что сама система “зеленых” тарифов понятна для инвесторов, и не нужно создавать риски, тормозить развитие сектора (хотя оно шло на всех парах неконтролируемыми темпами).
В то время единственная поддержка была со стороны НЭК “Укрэнерго”, которое констатировало наличие проблем с балансированием энергосистемы и нарастанием объема выданных техусловий на присоединение к сетям. Компания постоянно била тревогу, говоря о том, что системно не в состоянии будет балансировать даже половину тех мощностей, на которые уже выданы разрешения, если они будут построены.
Поэтому изначально вместо конструктивной работы по отработке новой концепции и механизмов регулирования ВИЭ, первые полгода ушли на преодоление неприятия аукционов как таковых. Пришлось всем долго объяснять, что текущее положение отрасли нестабильно, она не сможет так работать без срывов, и, главное – действующая система не имеет механизмов сдерживания. С одной стороны – есть зафиксированные ориентиры по развитию возобновляемых источников энергии в Энергостратегии до 2035 года, с другой – в самом законодательном поле не предусмотрено никаких механизмов, позволяющих контролировать темпы девелопмента или сооружения ВИЭ станций в ситуации, когда ориентиры уже достигнуты.
– Странно, что этот достаточно очевидный вопрос начали обсуждать так поздно…
Юрий Кубрушко: еще 2-3 года назад, когда оборудование для электростанций стоило дороже, предполагалось, что и без вмешательства извне темпы роста будут снижаться сами по себе, просто из-за того, что с каждым годом остается все меньше лет гарантированного выкупа “Энергорынком” э/э по “зеленым” тарифам (напомню, эта система действует до конца 2029 года). Прогнозировалось, что уже после 2019 года реализовывать проекты будет невыгодно.
Но повышение эффективности оборудования и снижение CAPEX скорректировало доходность проектов. Оказалось, что даже с учетом планового на тот момент снижения на 10% “зеленых” тарифов для ВЭС и СЭС, которые запускаются в 2020 году, окупаемость проектов в солнечной энергетике все равно составляет 4-5 лет, поэтому такие проекты до 2030 года все равно успешно окупятся.
Поэтому ожидаемой саморегуляции рынка не произошло, потребовалось вмешательство государства.
– А не потерял ли смысл закон, ведь, зная о его грядущем принятии, все ринулись строить по максимуму и заключать pre-PPA (предварительные договоры на выкуп э/э “Энергорынком” по “зеленому” тарифу), чтобы станции можно было построить вне аукционов в 2020-2021 гг.?
Идеальным вариантом было бы принять этот закон летом-осенью 2018 года, тогда мы бы успели сгладить темп бурного роста, который начался в конце 2017 – начале 2018 гг. Но раз уж не успели, как планировали, лучше позже, чем никогда – вернуться к нормальному развитию отрасли и снижению нагрузки на потребителей.
Да, в этом и в следующем году построятся все, кто хочет, но потом ситуация станет контролируемой, появится определенность и управляемость. В обратном случае, хаотическое строительство продолжилось бы еще несколько лет.
А, самое главное, без закона не было бы снижения ЗТ на 25% для “солнца” (хотя изначально планировалось 30%), а это при нынешних темпах строительства повлекло бы значительный рост розничной цены на э/э.
Евгения Загуменнова-Крупович: снижение ЗТ до адекватного уровня важно еще и с той точки зрения, что он является “потолком” для аукционной цены, выше она не может быть по результатам аукциона.
– Какие еще можете назвать важные ключевые положения закона?
Евгения Загуменнова-Крупович: одно из них – это наведение порядка в сфере выдачи техусловий (ТУ) на присоединение. Для всех выданных до принятия закона и выдаваемых в будущем ТУ, установлен срок действия – 2 года для солнечных проектов, и 3 года для всех иных проектов в сфере ВИЭ. Принят одинаковый подход для всех участников рынка, как для выдаваемых в будущем, так и для действующих на момент принятия закона технических условий.
Мы понимаем, что это большой срок, особенно для тех ТУ, которые были выданы намного ранее, но народные депутаты при принятии решения руководствовались в том числе принципом создания равных условий для всех участников рынка. А через 2-3 года эта мера все же позволит отсечь “мертвые” ТУ и навести определенный порядок в сфере выдачи их “зеленым”.
– Квалификационные требования к участникам вызвали некоторые дискуссии при обсуждении законопроекта, можно ли провести параллель между параметрами украинского закона и мировой практикой?
Евгения Загуменнова-Крупович: участники рынка и некоторые народные депутаты от изначального неприятия предквалификации как таковой в процессе обсуждения пришли к выводу, что она нужна. Большинство стран ЕС применяют даже более жесткие условия предквалификации, чем устанавливает украинский закон.
Основные требования украинского закона – земельный участок, ТУ (даже без разрешения на строительство объекта) и банковская гарантия. В некоторых странах необходимо также подтвердить опыт строительства аналогичных проектов, иногда требуют предоставить и финансовую модель проекта.
Что касается банковской гарантии, то ее размер – компромиссное решение. Законопроектом к первому чтению предлагалось установить гарантию в размере 50 тыс. евро за МВт установленной мощности объекта ВИЭ, но дать возможность участвовать в аукционе всем (без какой-либо дополнительной преквалификации). Но в процессе дискуссии пришли к выводу, что это не самый удачный вариант, о чем свидетельствует опыт тех же стран ЕС, где были случаи спекулятивного участия в аукционах компаниями, располагающими значительными финансовыми ресурсами. В то же время опыт стран с эффективной системой аукционов, свидетельствует, что квалификационные требования различного типа помогают обеспечить высокий уровень реализации проектов.
Высокую банковскую гарантию могут себе позволить не все украинские девелоперы. Поэтому при обсуждении законопроекта во втором чтении депутаты остановились на банковской гарантии в размере 15 тыс. евро за МВт установленной мощности объекта ВИЭ (5 тыс. евро для участия и еще 10 тыс. евро – в случае победы в аукционе).
– Порог участия в конечной версии был снижен до минимума, чтобы предотвратить попытки разбиения проекта на более мелкие и уйти на ЗТ?
Евгения Загуменнова-Крупович: на высоком пороге для участия в аукционах настаивали некоторые депутаты, как мы понимаем, защищавшие определенные бизнес-интересы. Понижение порога до 1 МВт по “солнцу” и 5 МВт по “ветру” – большая заслуга депутатов профильного комитета (включая его руководство), которые провели огромную разъяснительную работу среди своих коллег.
В окончательной редакции закона эта норма была максимально приближена к требованиям ЕС по правилам предоставления государственной помощи (state aid), которым мы должны следовать. Они предполагают, что все проекты в сфере ВИЭ с установленной мощностью свыше 500 кВт, а по ветру проекты свыше 3 МВт (или 3 ветротурбин), которым предоставляется поддержка, должны получать ее на тендерной основе.
Юрий Кубрушко: порог для СЭС в 10 МВт вообще бы ничего не решил, все бы разбили проекты на более мелкие, и работали бы по “зеленому” тарифу, минуя аукционы.
– Когда ожидается принятие Порядка проведения аукционов и их запуск?
Евгения Загуменнова-Крупович: закон обязывает Кабинет министров разработать Порядок проведения аукционов в течение трех месяцев. Это достаточно сложный документ, а с учетом сложной процедуры подготовки актов Кабинета министров, мы пониманием, что в срок вложиться будет очень сложно.
В лучшем случае Порядок появится через 4-5 месяцев, и вопрос проведения пилотных аукционов может оказаться под угрозой.
– Некоторые инвесторы опасаются, что сам процесс аукционов несет коррупционные риски…
Евгения Загуменнова-Крупович: эти вопросы должны сниматься на этапе обсуждения Порядка проведения аукционов. Участники рынка должны принять активное участие в обсуждении данного документа.
Юрий Кубрушко: мы не видим особых коррупционных рисков в Порядке, потому что нынешний вариант закона свидетельствует о консенсусе среди основных участников рынка в вопросе необходимости проведения аукционов. На сегодня есть понимание, и это общий интерес, чтобы аукционы проводились эффективно, и на этапе работы над законом мы не наблюдали попыток “протащить” какие-то “хотелки”, которые бы создавали предпосылки для коррупции в части организации аукционов.
Евгения Загуменнова-Крупович: сам закон заложил прозрачный подход к проведению аукционов – они должны проходить на платформе ProZorro. При обсуждении были разные предложения, предлагали и площадку на базе “Укрэнерго”, и Гарантированного покупателя, но все-таки мое мнение – чем более торговая площадка будет равноудалена от всех участников рынка, тем правильнее.
– Участники рынка также настороженно относятся к вопросу распределения квот и их размера…
Юрий Кубрушко: учитывая объем уже выданных ТУ, а также то, что у инвесторов есть время до 31 декабря 2019 года заключить pre-РРА, предполагаю, что все основные участники свои базовые портфели проектов в ближайшие 2-3 года намерены строить и запускать по “зеленому” тарифу.
Аукционы для них являются скорее пробным инструментом на будущее и возможностью получить гарантированной выкуп э/э на 20 лет, пусть и с меньшей ценой.
В этой ситуации какие бы ни были объемы квот, которые выделят на “солнце” и “ветер” в ближайшие пару лет, это не сопоставимо с объемами текущих проектов, которые реализуются.
– То есть рынок замедлится не в следующем году, а через 2-3 года?
Юрий Кубрушко: да, а до тех пор будет идти завершение тех проектов, которые получили pre-РРА и имеют действующие 2-3 года ТУ.
Поэтому на сегодня квоты нужны для того, чтобы внести определенную плановость и предсказуемость на будущее.
Введение аукционов даст возможность рынку “переварить” уже существующие проекты, что-то запустится, часть ТУ будет аннулирована, и только после этого в 2020-2021 гг. у Минэнергоугля и “Укрэнерго” появится реальная возможность проанализировать текущее состояние и скорректировать планы, определить сколько нужно мощностей на ближайшие 5-10 лет. На сегодня я даже не вижу, как они могут четко это спрогнозировать, не зная какие проекты будут доведены до конца.
Многое, конечно, зависит от темпов кредитования, а они в свою очередь зависят от политической ситуации, общего инвестклимата, это тоже скорректирует тренд введения мощностей.
Евгения Загуменнова-Крупович: в любом случае очень маленькой квота не будет, она привязана к заложенной в Энергостратегии доле развития ВИЭ.
– Просьюмеры, у которых не просто отняли “зеленый” тариф для наземных станций, а отняли, судя по всему, ретроспективно, шлют проклятья в адрес закона. Их можно понять, ретроспективное снижение – действительно возмутительный факт. Можно ли быстро решить эту проблему?
Юрий Кубрушко: в закон можно и нужно внести правки для того, чтобы исправить возникшую проблему с нормой о порядке расчета тарифов для малых генерирующих установок до 30 кВт. И, как мне кажется, перед выборами такие решения, направленные на защиту прав малых участников рынка, имеют все шансы на принятие, даже в свете объявленного роспуска парламента.
– Оппоненты закона, защищающие просьюмеров, во всем винят энергохолдинг ДТЭК, которому якобы все можно, и который, как всегда, выгодополучатель…
Юрий Кубрушко: нельзя выстраивать логику обращения с отраслью ВИЭ исходя из того, что ДТЭК много строит. Фактор присутствия крупнейшего энергохолдинга не может является признаком того, что этот сектор функционирует правильно или неправильно. Закон направлен на решение системной проблемы отрасли, где помимо ДТЭК работает много других компаний, в том числе инвесторов, не связанных с олигархами. Естественно, ситуация с дискриминацией в любой форме малых инвесторов не допустима и должна быть скорректирована.
Закон критикуют, говоря о том, что он получился компромиссным. Но в ином случае его бы просто не приняли. Нынешний вариант тоже не устраивает всех, в том числе олигархов. После принятия закона и на депутатов, и на консультантов, принимавших участи в работе, обрушилась волна возмущений и недовольства по всем возможным поводам. Для нас это стало подтверждением того, что документ является сбалансированным, и не преследует интересы какой-то конкретной группы участников рынка. (Reform.energy/Энергетика Украины и мира)