Пуск Северного потока-2 может негативно повлиять на конкурентную среду в ЕС. Решение – за Еврокомиссией.
Поток с антимонопольными препятствиями
«Северный поток-2» (ПП-2) в СМИ часто называют политическим проектом, попыткой России и Германии усилить свои мощь и влияние на европейском газовом рынке.
Однако этот проект, прежде всего, несет в себе потенциальные негативные экономические последствия для стран-членов Европейского союза, расположенных в Центральной и Восточной Европе.
Пуск ПП-2 может негативно повлиять на конкурентную среду на нем и привести к нарушению антимонопольного законодательства.
Расследование и установление антимонопольных нарушений в рамках единого рынка ЕС относится к компетенции Еврокомиссии (ЕК).
В период 2012-2018 гг. ЕК уже расследовала действия ОПО “Газпром” (“Газпром”) по возможному злоупотреблению российским монополистом своего положения путем распределения рынков, препятствование диверсификации газовых закупок и завышение цен на газ.
По результатам этого расследования, еще до вынесения окончательного решения, “Газпром” пошел на добровольное урегулирование предъявленных ему антимонопольных претензий.
Компания согласилась на ряд обязательств по устранению антиконкурентных эффектов своей деятельности и таким образом избежала наложении штрафа.
Для многих экспертов и участников рынка такая “мировая” уступка со стороны ЕК была неожиданной: существовали все основания для наложения на “Газпром” многомиллиардного штрафа, достаточно было вдохновиться свежими примерами в расследованиях против американских техгигантов.
Именно поэтому важно разобраться, какие антимонопольные последствия может иметь запуск ПП-2.
Предпосылки для строительства ПП-2: где здесь экономика?
В последние годы спрос на природный газ в странах ЕС имел тенденцию к снижению и, согласно прогнозам, в ближайшее время не достигнет своих максимальных показателей.
Имеющиеся газотранспортные системы для транспортировки природного газа из России в ЕС полностью удовлетворяли спрос европейских потребителей в годы наибольших объемов потребления.
Строительство ПП-2, стоимость которого оценивается в 10 млрд долларов, не имеет очевидного и разумного экономического обоснования: спрос на газ уменьшился, существующие мощности недозагружены, а предложение ГТС растет.
Кроме этого, запуск ПП-2 может вызвать ряд других экономических эффектов, которые составят нарушение антимонопольного законодательства ЕС.
“Ползучая” монополизация европейского газового рынка
В 2018 году доля российского газа на территории Германии составляла около 38%, а в среднем в Европе – 40%.
При использовании ПП-2 на полной мощности эта доля увеличится до 60-65%, что сделает Германию основным газовым хабом Европы.
Если не ограничить использование мощностей ПП-2, либо не обязать допустить его использования других поставщиков, “Газпром” усилит свое доминирующее положение на рынке транспортировки природного газа в ЕС.
Такое беспрекословное единоличное доминирование на товарных рынках может привести к изменению или даже искажение рыночных условий и наступления негативных последствий для конкуренции и потребителей.
Рассмотрим подробнее потенциальные антимонопольные риски для рынков ЕС в случае запуска ПП-2.
Ограничения доступа к рынку транспортировки газа с территории других стран ЕС
Одинаковые точки входа НП-1 и ПП-2 (см. На диаграмме ниже) могут вызвать уменьшение использования альтернативных существующих ГТС, которые проходят через другие страны Европы.
Спрос на маршруты, которые проходят через Польшу и Украину, в 2018 году составил 32900000000 куб. м и 86700000000 куб. м газа соответственно.
Мощность ГТС ПП-1 и ПП-2 будет одинаковой, по 55 млрд куб м газа в год, что в сумме с Голубым (16 млрд куб. М) и Турецким потоками (31500000000 куб. М), которые тоже являются проектами “Газпрома”, существенно изменят структуру газотранспортных рынков стран ЕС.
Поэтому Польша и Словакия, европейские страны с точками входа российского газа – первые страны, которые могут пострадать от запуска ПП-2.
Вследствие значительного уменьшения использования мощностей ГТС, связанных с указанными странами, или вообще отказа от их использования, возникнет ограничения доступа компаний-транспортеров газа стран Восточной Европы к рынку транспортировки уже существующими ГТС российского газа на внутренний рынок ЕС.
Согласно ст. 102 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), действия “Газпрома” о прекращении или ограничении транспортировки газа через альтернативные ГТС по НП-1 и ПП-2 без достаточных экономических или иных объективно обоснованных причин могут ограничивать конкурентоспособность ряда игроков рынка транспортировки газа преимущественно из стран Восточной Европы или даже устранить этих игроков с рынка.
Как результат, такие действия “Газпрома” могут рассматриваться как злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Увеличение цен на газ для потребителей стран Восточной и Центральной Европы
С предыдущей проблемы возникает еще одна: изменение путей транспортировки газа повлечет подорожание стоимости транзита и соответственно изменение закупочных цен на газ для многих стран-членов ЕС.
По предварительным прогнозам, Литва, Латвия, Эстония, Словакия, Чехия, Венгрия, Польша, Румыния и, вероятно, Италия почувствуют на себе изменения транспортных потоков газа в виде увеличения цен.
То есть практически треть ЕС потенциально может получить рост цен и понести убытки.
Кроме того, Литва, Латвия и Эстония не имеют соответствующего инфраструктурного сообщения, чтобы получать газ напрямую из Германии.
И, в случае строительства новых наземных трубопроводов, речь пойдет уже о дополнительных миллиардных капитальных расходах.
Хотя ценовые злоупотребления – не частый предмет антимонопольных расследований ЕК, обусловлено сложностью доказательства такого нарушения, однако уже упомянутая ст. 102 ДФЕС позволяет расследовать и наказывать за ценовые злоупотребления со стороны таких доминирующих субъектов, как, например, “Газпром”.
Потенциальное устранение торговых конкурентов
На территории Германии “Газпром” уже осуществляет деятельность по продаже газа через свою дочернюю компанию “Wingas”.
Поскольку ПП-2 увеличивает долю российского газа в Германии, то, соответственно, растет потенциальная мощь “Wingas”, которая замкнет газовую вертикально-интегрированную структуру “Газпрома” в Европе.
Наличие таких связей создает предпосылки для устранения торговых конкурентов, предлагая неравнозначны условия для других компаний, осуществляющих деятельность на рынке продажи газа.
Согласно законодательству ЕС, такие действия также могут подпадать под запрет злоупотребления доминирующим положением согласно ст. 102 ДФЕС.
Для предотвращения негативных последствий и своевременного выявления нарушения действия “Газпрома” и “Wingas” должны быть под тщательным наблюдением ЕК.
Какой будет реакция ЕК и чем здесь может помочь Украине?
Конкурентная среда внутреннего газового рынка ЕС находится под угрозой. Полномочия ЕК позволяют ей реагировать и пресекать нарушения в соответствии со ст. 102 ДФЕС, а именно: проводить расследование, устанавливать обязательства, накладывать штрафные санкции.
Понятно, что к запуску ПП-2 рано говорить о совершении антимонопольных нарушений. Однако учитывая возможные негативные последствия для всего газового рынка ЕС, ЕК уже сегодня следует тщательно проанализировать связанные с ПП-2 потенциальные риски.
Потенциальные антимонопольные последствия могут повлиять на почти треть территории ЕС. Поэтому в случае выявления возможных нарушений, вызванных запуском ПП-2, ЕК имеет право prima facie в срочном порядке применить временные превентивные меры и начать детальное расследование.
Исторически ЕК использовала такую процедуру всего 9 раз, 6 из которых касались именно злоупотребление доминирующим положением.
Поэтому в ситуации с ПП-2 также есть основания для применения ЕК срочной процедуры.
Стоит отметить, что новая газовая директива ЕС, которая вступила в силу 23 мая 2019, устанавливает ряд ограничений по использованию ПП-2.
В частности, директива ставит существенные требования к деятельности ПП-2, применяя регулирования Третьего энергопакета ЕС, а именно:
– анбандлинг (unbundling) – запрет сочетание в одной компании функций добычи, транспортировки и продажи природного газа;
– обеспечение доступа третьих компаний к использованию ГТС;
– требования прозрачности и тарифного регулирования.
Выполнение “Газпромом” указанных требований Газовой директивы ЕС пока остается под вопросом.
Зато очевидно, что сфера применения антимонопольного законодательства более широкая и не ограничивается формальным соблюдением ли соблюдением со стороны “Газпрома” газовой директивы ЕС или других положений энергетического законодательства ЕС.
В мае 2019 НАК “Нафтогаз Украины” открыл новый фронт противостояния с “Газпромом”, обратившись к ЕК с жалобой именно о нарушении проектом ПП-2 требованиям европейского антимонопольного законодательства.
Однако поскольку Украина не является членом ЕС, то без более глубоких доказательств негативного эффекта на европейские рынки ЕК не будет оснований для открытия этого дела.
Но координация действий “Нафтогаза” с газовыми компаниями Польши и Словакии усилит эффект поданной жалобы, что в конечном итоге может действительно привлечь внимание ЕК.
Таким образом, рынок природного газа стран-членов ЕС сегодня находится на пороге значительных изменений.
Запланированный на конец 2020 г. – начало 2021 г. пуск ПП-2 может дать ответ на два важных вопроса.
Заботится ЕС о защите экономической конкуренции равноценно для всех своих стран-членов и будет готова ЕК, несмотря на мощный политический контекст проекта ПП-2, использовать весь свой инструментарий и возможности для недопущения дальнейшей монополизации “Газпромом” европейского газового рынка?
Статья подготовлена совместно с юристами АО “Arzinger” Марианной Бек и Михаилом Лазоришинцем. (Александр Дякулич, советник практики антимонопольного права АО “Arzinger”, Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)