За последние годы была проведена результативная работа по реформированию системы недропользования, однако есть куда расти в сфере совершенствования добывающего законодательства и развитии доверия к государству.
1 июля стали известны победители девяти из десяти конкурсов на заключение соглашения о разделе продукции (СРП) по добыче нефти и газа в Украине.
Это беспрецедентное количество запланированных СРП логично вызывает интерес к этому механизму: в чем он заключается, каковы его преимущества и недостатки, решит он одну из наиболее актуальных проблем Украины – достижение энергетической независимости?
Что такое СРП? Если упрощенно, то СРП – это договор, согласно условиям которого государство предоставляет инвестору право поиска, разведки и добычи полезных ископаемых на определенной территории в обмен на долю добытой продукции.
Инвестор обязуется на свой риск выполнить все действия, направленные на поиск, разведку и добычу полезных ископаемых, и получает право распоряжаться добытой продукцией (за вычетом доли государства).
СРП может быть заключено по любому минеральному сырью.
Инвестором может быть физическое или юридическое лицо, объединения юридических лиц (как украинские, так и иностранные). От имени государства соглашение заключает Кабинет министров Украины (КМУ).
Распространены ли СРП в Украине? К этому времени было заключено 4 СРП по добыче нефти и газа. Однако по разным причинам добычу углеводородов на соответствующих участках так и не начался.
Каковы преимущества СРП для инвестора? По общему правилу, право человека на пользование недрами приобретается путем предоставления ей специального разрешения на пользование недрами (специальное разрешение).
Сейчас действительными являются около 500 спецразрешений на пользование нефтегазоносными недрами. Соответственно, уместно сравнить механизмы СРП и спецразрешений.
СРП заключается на 50 лет срок, действия спецразрешения на добычу углеводородов – 20 лет (для добычи на шельфе – 30 лет). Все приведенные сроки могут быть продлены.
Размер площади, предоставляемой в соответствии с СРП, не является ограниченным.
Площадь участка, предоставляется для геологического изучения нефтегазоносных недр в соответствии со спецразрешением, не может превышать 500 кв. км (для участков Черного моря – 1000 кв. км).
Закон о СРП предусматривает норму стабильности законодательства.
Если на момент заключения соглашения действовали одни правила, а после заключения СРП такие нормы были изменены не в пользу инвестора (например, была значительно увеличена рентная плата) – это новые правила не применяются к такому инвестора.
Из этого правила есть определенные исключения (изменения, касающиеся национальной безопасности, охраны окружающей среды и т. д.).
Однако в любом случае указанная норма является хорошей гарантией для потенциального инвестора, “правила игры” не изменятся на 180 градусов после подписания соглашения с правительством.
Соответствующая гарантия по спецразрешений отсутствует.
СРП может предусматривать рассмотрение споров между государством и инвестором в арбитраже. Более того, в СРП может быть зафиксирован отказ государства от своего иммунитета.
Эти два фактора обеспечивают уверенность инвестора в том, что если государство будет нарушать его права по договору, он сможет эффективно защитить свои права (в частности, возместить убытки).
СРП также могут быть более выгодными с фискальной точки зрения.
Налоговый кодекс предусматривает, что размер рентной платы при добыче нефти в рамках СРП составляет 2%, а газа – 1,25%.
Например, сейчас размер рентной платы в рамках спецразрешения при добыче газа из новых скважин на глубине менее 5 км составляет 12%, более 5 км – 6% (при добыче нефти – 31% и 16% соответственно).
На инвесторов, участвующих в СРП, не распространяются валютные ограничения – например, предельные сроки расчетов по экспортно-импортным операциям.
Указанный перечень можно продолжать. Итак, мы видим, что режим СРП может быть более выгодным для инвесторов, чем получение спецразрешения.
Возникает справедливый вопрос: насколько оправдано параллельное существование механизмов СРП и спецразрешений, которые выполняют одну и ту же функцию – предоставление лицу права на пользование недрами?
Например, Американская торговая палата в Украине выразила свою обеспокоенность подобной ситуацией.
Позиция палаты обосновывалась, в частности, неприменением механизма СРП в странах ЕС, нечеткостью критериев, по которым к соответствующему участку недр применяется механизм СРП или другие механизмы, недостатками процесса СРП.
С этими аргументами трудно не согласиться. Действительно, механизм СРП не является распространенным в странах ЕС (хотя, например, в 2016 г. было заключено пять СРП в Хорватии и проведен конкурс на заключение СРП на Кипре).
Также непонятно, на каком основании право на добычу углеводородов на одной площади предоставляется через механизм предоставления спецразрешения, а на другой – через заключение СРП.
Замечание и к процедуре проведения конкурса на заключение СРП. Например, по закону о СРП, минимальный срок подачи заявления на участие в конкурсе составляет один месяц.
КМУ при принятии решений о проведении конкурсов на заключение упомянутых десяти СРП установил соответствующий срок в размере 2 (по конкурсу на шельфе) и 3 (по “сухопутным” участкам) месяцев.
Однако целесообразно было бы рассмотреть вопрос увеличения даже сроков, установленных КМУ (особенно – по участкам на шельфе).
Кроме этого, четко определены критерии и порядок оценки заявлений участников конкурса.
Необходимо четко определить: с какой целью государство применяет такой не очень совершенный и не слишком распространенный инструмент, как СРП (дополнительно уступая определенными своими интересами и беря на себя больше обязанностей – предоставляя большую площадь, на больший срок и с большими гарантиями, чем имеют владельцы спецразрешений)?
Имеем ли мы проблемы, которых нет, например, в Норвегии или Великобритании (европейских лидеров добычи углеводородов, в которых механизм СРП не применяется) и которые могут быть решены с помощью механизма СРП?
Ответ на этот сложный вопрос требует комплексного анализа всей системы недропользования Украины.
Сейчас продажа спецразрешений осуществляется через электронные аукционы в системе Prozorro.Sale. Это является удачным решением – процедура продажи спецразрешений стала беспрецедентно открытой и прозрачной.
В трех проведенных раундах онлайн аукционов по продажам спецразрешений на продажу было выставлено 26 спецразрешений – это замечательным достижением.
Цены на отдельные спецразрешения в ходе проведения аукционов росли почти в 4 раза.
Однако есть аспекты, которые должны быть объектом тщательного анализа. Во-первых, не были проданы 10 спецразрешений – более трети от общего количества разрешений, выставленных на аукцион.
Во-вторых, в соответствующих аукционах не приняла участия ни одна иностранная компания.
Причинами этого могут быть как недостатки украинской системы недропользования (“слабые” участки, отсутствие онлайн-доступа к геологической информации, подходы к определению стартовой цены спецразрешения, невозможность участия нерезидентов в аукционах, запрет перепродажи спецразрешений), так и недостаточное доверие потенциальных инвесторов к нашей страны в целом.
В отличие от спецразрешений, конкурсы по заключению СРП заинтересовали иностранных инвесторов: канадская Vermilion Energy, чешский EPH вместе со словацкой Nafta, американские компании Sigma Bleyzer и Aspect Energy, Trident Acquisitions, азербайджанская Caspian Drilling Company и другие подали заявки на участие в конкурсах.
За последние годы была проведена большая и довольно результативная работа по реформированию системы недропользования, однако нам еще есть куда расти – как в сфере совершенствования добывающего законодательства, так и о доверии к нашему государству.
Однако для такого роста необходимо время, а увеличение (или, как минимум, недопущение уменьшения) объемов добычи нефти и газа мы нуждаемся уже сейчас.
Поэтому механизм СРП может быть полезным инструментом, который позволит поддерживать добычу углеводородов на существующем уровне (или способствовать увеличению объемов добычи нефти и газа) в течение указанного “трансформационного периода”.
Механизм СРП также может быть применен для привлечения мировых лидеров нефтегазодобычи в энергетический сектор Украины.
Chevron, BP, ExxonMobil, Total, Sinopec – эти и другие компании стоимостью сотни миллиардов долларов не добывают нефть и газ в Украине.
Привлечение их к добыче углеводородов в Украине могло бы оказывать существенное влияние как на нефтегазовый сектор, так и на всю экономику государства:
– увеличение объемов добычи нефти и газа, что позволило бы не только обеспечить Украину собственным топливом, но и экспортировать углеводороды за границу
– привлечение в Украину новых технологий, опыт применения которых, в частности, могли бы перенять и отечественные добывающие компании;
– могло бы стать сигналом для других мировых компаний, в Украине можно вести бизнес прозрачно и выгодно.
Основными факторами, которые могут заинтересовать такие компании заключить СРП с Украиной, могут быть уже упомянутые гарантии для инвестора и, как правило, больший размер предложенной участка – мировому лидеру интереснее будет участвовать в разработке месторождения площадью 1,500 кв. км, чем, например, 20 кв. км.
Это, конечно, при условии наличия на такой площади потенциально крупных залежей углеводородов.
Государство в такой сделке может предсказать больший объем обязательств для инвестора – пробурить большое количество скважин, обеспечить проведение сейсмической разведки на как можно большей площади, обеспечить применение новейших технологий и тому подобное.
Учитывая, что при реализации СРП государство получает право на долю добываемой продукции, эти ресурсы могут быть использованы для формирования энергетического резерва Украины (особенно актуальным является формирование стратегического запаса нефти в контексте ограничения ее импорта из РФ).
Уместным будет проведение предварительного анализа – не будет ли государству более выгодно просто купить нефть на рынке, чем специально заключать СРП.
Итак, механизм СРП может быть применен для решения “точечных” проблем государства:
1) “подстраховка” при реформировании системы недропользования Украины,
2) аккумулирование инвестиций и новых технологий путем привлечения мировых лидеров нефтегазодобычи,
3) формирование стратегических запасов топлива.
Но для достижения наилучшего результата режим СРП также должен быть усовершенствован.
Речь идет об установлении четких и объективных критериев и порядка оценки заявлений участников конкурса на заключение СРП, установление критериев, согласно которым право на добычу углеводородов предоставляется именно через механизм СРП, увеличение сроков для подачи заявления на участие в конкурсе.
Также уместно рассмотреть вопрос утверждения типовой формы СРП, которое будет частью конкурсной документации. (Дмитрий Мельник, юрист KPMG в Украине, Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)