Дополнительные шаги можно предпринять для уменьшения количества “спящих лицензий” и как они влияют на экономику Украины?
В прошлом году Государственная служба геологии и недр Украины (далее – служба) опубликовала информацию о наличии более 100 так называемых “спящих лицензий” на пользование нефтегазоносными недрами.
Что такое “спящие лицензии” и почему их большое количество собой опасность для энергетической независимости Украины?
Если упрощенно, то спящая лицензия – это специальное разрешение на пользование нефтегазоносными недрами (специальное разрешение), согласно которому на соответствующем участке недр не добываются нефть и газ.
Важно, что отсутствие добычи вызвана не объективными причинами (например, когда компания пробурила несколько скважин, не получила притока углеводородов и ей нужно время, чтобы пробурить новую скважину).
Чем опасны “спящие лицензии”? Нефть и газ могут добываться в Украине только при наличии спецразрешения.
По общему правилу, если один человек получил специальное разрешение на пользование определенным участком, то другие лица не смогут получить специальное разрешение на пользование той же участком.
Поэтому если человек получил специальное разрешение и не добывает нефть и газ, то:
– добросовестные компании не имеют возможности добывать углеводороды на соответствующем участке (поскольку она “зарезервирована” за другой компанией),
– государственный и местные бюджеты не получают налоговых поступлений,
– не создаются новые рабочие места,
– Украина не уменьшает зависимость от импорта нефти и газа и др.
По данным BP , мы вторые в Европе по доказанным запасам газа. Но эти запасы ничего не стоят, пока они находятся в наших недрах.
Поэтому пока углеводороды еще ценным товаром на мировом рынке, мы должны извлечь максимально возможное количество нефти и газа (конечно, с соблюдением правил охраны окружающей среды).
Можно ли лишить недобросовестного недропользователя его спецразрешения?
Согласно Закону “О нефти и газе” (далее – закон), если лицо без уважительных причин в течение 180 дней с момента начала срока действия спецразрешения не начала пользования нефтегазоносными недрами, служба аннулирует такой специальное разрешение.
Если лицо приступила к пользованию недрами, но позже нарушила свои обязательства (например, было заявлено, что недропользователь начнет добычу углеводородов в 2018 г., однако так и не начал их добывать), служба может приостановить действие спецразрешения.
Если недропользователь не устранил нарушения – служба аннулирует специальное разрешение.
Однако, несмотря на наличие такого механизма, количество “спящих лицензий” остается достаточно большой.
Что было сделано для решения проблемы?
В конце 2018 вступил в силу закон “Об обеспечении прозрачности в добывающих отраслях”. Согласно этому закону, добывающие компании должны раскрывать информацию об объеме добытых полезных ископаемых, которая будет размещаться на сайтах компаний и Министерства энергетики и угольной промышленности Украины.
Каждый сможет посмотреть, добывает компания на полученных участках углеводороды или нет: это упростит процедуру выявления “спящего лицензии”.
Дополнительные шаги можно предпринять для уменьшения количества “спящих лицензий”?
Совершенствование механизма получения специальных разрешений. С марта этого года спецразрешения продаются исключительно на электронных онлайн аукционах на платформе Prozorro.Продажи.
Довольно четкий процесс проведения аукциона, минимум контактов участников с госслужащими, единственный критерий определения победителя – цена: такая объективная процедура уменьшает шансы получения спецразрешения недобросовестной компанией.
Соответствующий порядок был принят как временный. Поэтому необходимо закрепить его на постоянной основе, а предыдущий порядок продажи спецразрешений признать утратившим силу.
Отмена запрета на продажу спецразрешений. Отчуждение спецразрешений разрешено в странах – лидерах европейского нефтегазодобычи (Норвегия, Великобритания).
Этот механизм будет полезным для добросовестных недропользователей: если компания по объективным причинам не имеет возможности выполнять взятые на себя обязательства, она может компенсировать часть своих расходов, продав специальное разрешение (направив полученные средства, например, для исследования других своих участков).
Такой вариант будет удобен и для покупателя соответствующего спецразрешения: он может получить не “сыра” участок, а участок на определенной стадии разработки: с проведенной сейсмикой, из пробуренных поисковыми скважинами и тому подобное.
К тому же, механизм отчуждения спецразрешения может уменьшить последствия проблемы, которая может возникнуть, когда служба не выставляет на аукцион новые нефтегазовые площади или областной совет не согласовывает расширение границ полученной компанией в пользование нефтегазовой площади.
В таком случае компания сможет не ждать ответных действий со стороны службы или областного совета – а просто приобрести специальное разрешение.
Европейской практикой также является предоставление согласия со стороны государства на продажу спецразрешения.
В Украине такой превентивный механизм может быть усилен, например, запретом отчуждать полученный специальное разрешение в течение определенного периода времени – для нивелирования рисков того, что компания получает специальное разрешение только для перепродажи без цели пользования недрами.
Урегулирование юридических недостатков механизма контроля.
Упомянутые процедуры приостановления действия спецразрешения могут рассматриваться противоречащими закону “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” (закона о надзоре), согласно которому, выполнение работ субъектами хозяйствования может быть остановлено исключительно по решению суда.
Хотя судебная практика по этому вопросу еще не сформирована, есть решение, основанные на таком толковании.
Также была утверждена новая унифицированная форма акта, который составляется по результатам проведения мероприятий государственного геологического контроля.
Государственная регуляторная служба отмечает, если органом государственного контроля не была утверждена и обнародована на собственном сайте (новая) форма акта – компания имеет право не допускать должностных лиц органа контроля к проведению проверки.
То есть даже если недропользователь нарушает законодательство, из-за недостатков правового регулирования он может избежать ответственности.
Указанные аспекты могут быть урегулированы приведением закона “О нефти и газе” в соответствие с законом о надзоре (или наоборот – указание в законе о надзоре, предусмотренным им порядок остановки работ не распространяется на случаи остановки службой действия спецразрешения) и утверждением новой формы акта.
Введение платы за пользование участками нефтегазоносных недр (законопроекты 7062 и 7063).
Идея заключается в том, что рента за пользование недрами выплачивается только тогда, когда осуществляется добыча полезных ископаемых: если нет добычи нефти и газа – недропользователи не обязаны платить этот налог.
В случае введения платы за пользование нефтегазоносными недрами владелец спецразрешения должен будет ежемесячно платить государству определенную сумму независимо от того, осуществляется добыча нефти и газа или нет.
Это должно стимулировать недропользователя или скорее начинать добычи нефти и газа, или отказываться от спецразрешения.
Такая опция заслуживает внимания, однако целесообразно было бы учесть два аспекта.
Поскольку такая плата является дополнительным финансовым бременем для недропользователей, уместно пропорционально уменьшить размер ренты или увеличить срок действия льготного режима для новых газовых скважин, распространив его действие также на нефть и конденсат.
Во-вторых, уместным было бы направление части такой платы в местные бюджеты и предоставление возможности свободного распоряжения этими средствами.
Местная община может нести убытки сразу после получения недропользователем спецразрешения.
Например, для доставки оборудования используется тяжелая техника, применение которой может вызвать ухудшение дорожного покрытия.
Поскольку соответствующая плата, в отличие от ренты, должна уплачиваться уже после получения недропользователем спецразрешения, она может быть оперативно направлена на нужды общины – например, ремонт дорог.
Таким образом, получение местными общинами соответствующей платы может стать для них компенсатором краткосрочных негативных последствий деятельности добывающих компаний.
Имплементация приведенных выше мер может способствовать уменьшению количества спящих лицензий в Украине.
Это позволит использовать наши нефтегазоносные недра эффективнее и увеличить собственную добычу нефти и газа.
Результатом таких изменений будет появление новых рабочих мест, увеличение доходов местных бюджетов и приближения Украины к получению энергетической независимости. (Дмитрий Мельник, юрист KPMG в Украине, Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)