Что нужно сделать для того, чтобы в Украине заработал рынок торговли квотами на выбросы парниковых газов?
Ольга Бойко, координатор комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской бизнес-ассоциации:
В начале ноября Еврокомиссия обнародовала первый отчет по Украине в рамках пакета расширения и отметила “некоторый уровень” соответствия украинского законодательства праву ЕС в части защиты окружающей среды, а также указала на ограниченный прогресс в части противодействия изменению климата.
В частности, Украине рекомендовано как можно скорее начать подготовку к внедрению схемы торговли квотами на выбросы парниковых газов. К слову, это одно из ключевых обязательств, которые Украина должна выполнить в течение двух лет с момента вступления в силу соглашения об ассоциации с ЕС в 2017 г.
В основе схемы торговли квотами на выбросы в ЕС – требования директивы №2003/87/ЕС, включающей два этапа.
Первый – настройка системы мониторинга, отчетности и верификации выбросов парниковых газов (МЗР). Эта фаза является важным условием успешного запуска и четкого функционирования схемы торговли квотами на выбросы, поскольку предоставляет исчерпывающую информацию о точности и достоверности данных об объемах выбросов парниковых газов.
Второй – создание рынка торговли квотами на выбросы на основе данных системы МЗП.
В Украине удалось воплотить лишь первый этап реформы и то частично. В декабре 2019 г. депутаты приняли соответствующий закон, но, учитывая существенные задержки с одобрением подзаконных актов запустить систему МЗП удалось лишь в конце 2021 г. А с начала войны представление отчетности в рамках системы МЗВ добровольно, поэтому она работает не полностью, и собрать точные данные по выбросам невозможно.
Вместе с тем бизнес-сообщество четко осознает и поддерживает безальтернативность “зеленого” энергетического перехода и снижение выбросов парниковых газов. Для бизнеса это предпосылка сохранения конкурентоспособности и позиций на рынке в будущем.
При этом цели сокращения выбросов должны соответствовать целям экономического роста и послевоенного восстановления Украины. Все это следует предусмотреть в обновленном Национально определенном вкладе в Парижское соглашение и Плане восстановления.
Понимая всю сложность ситуации, Европейская бизнес-ассоциация в последние полгода посвятила подготовке концепции внедрения схемы торговли квотами на выбросы в Украине. Мы предлагаем пять ключевых вопросов, которые будут решены при разработке концепции рынка торговли квотами на выбросы в Украине.
Предпосылки и этапы пуска
Основной целью схемы торговли квотами в Украине должна быть постепенная адаптация экономики страны и участников со стороны государства и со стороны эмитентов выбросов к объединению с европейским рынком торговли квотами. Наиболее оптимально запускать рынок торговли квотами не менее чем через три года после начала функционирования системы МЗП, когда будет достаточно проверенных данных об объемах и динамике выбросов.
Учитывая текущую ситуацию в Украине и темпы внедрения системы МЗП со стороны государства, условия, необходимые для запуска схемы торговли квотами на выбросы, могут быть созданы не ранее 2026 г. Это когда война закончится в 2023 г.
Общий срок перехода на европейский рынок торговли квотами на выбросы ЕС составит 12 лет, что соответствует опыту ЕС, который шел к текущей модели в течение 18 лет.
Запуск рынка торговли квотами на выбросы в Украине целесообразно разделить на три этапа.
- 2026-2027 гг. – этап обработки процедур, необходимых для работы схемы, в ЕС аналогичный этап длился три года.
- 2028-2031 гг. – этап таргетирования, то есть установление экономически обоснованной цены на тонну выбросов, что будет учитывать динамику развития украинской экономики и допустимый уровень погрузки предприятий углеродными платежами.
Таргетирование позволит постепенно увеличивать цену на квоты выбросов без существенного давления на конкурентоспособность предприятий. На этом этапе особенно важным станет доступ в европейские фонды финансирования низкоуглеродистых проектов.
- 2032-2037 гг. – этап приведения в соответствие цен на тонну выбросов на европейский уровень. Этот этап должен быть наиболее длительным во избежание неблагоприятного влияния на экономику резкого роста цен на квоты на выбросы. После этого ожидается полная интеграция со схемой торговли квотами на выбросы ЕС.
Масштаб охвата и система управления
Украинская схема торговли квотами на первом этапе должна охватывать выбросы стационарных установок от тех же видов деятельности, охватываемых европейской системой, и сосредоточиться на выбросах только одного вида парникового газа – двуокиси углерода.
Итак, участниками рынка могут стать: предприятия отрасли снабжения электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом; металлургическое производство; производство кокса и продуктов переработки; производство химических веществ и химической продукции; производство цемента, извести и гипсовых смесей; производство бумаги и бумажных изделий; производство стекла и изделий из стекла.
При этом предприятия-участники рынка торговли квотами по аналогии с подходом в ЕС должны быть освобождены от уплаты экологического налога на выбросы СО2.
Схема торговли квотами на выбросы в Украине могла бы охватить около 30% выбросов, что сопоставимо с 38% выбросов, охватываемых в ЕС.
По принципам организации СТВ Евросоюза является свободной системой, которая дает возможность странам-участникам самостоятельно выбирать, как внедрять требования европейского законодательства на национальном уровне и формировать соответствующие органы.
В Украине целесообразно все полномочия, связанные с функционированием рынка торговли квотами, развивать путем создания отдельного независимого института, подчиненного Кабинету министров.
Для осуществления контроля над функционированием рынка важно создать Наблюдательный комитет, состоящий из представителей Минсреды, Минэнергетики, представителей предприятий, входящих в украинское СТВ, а также представителя Еврокомиссии, ответственного за схему торговли квотами в ЕС.
Бесплатные квоты и работа аукционов
Согласно директиве №2003/87/ЕС квоты на выбросы могут распределяться либо бесплатно, либо путем продажи на аукционах.
Для Украины использование бесплатных квот очень важно. Это позволит учесть технические возможности декарбонизации различных секторов экономики, поскольку не для всех отраслей есть технологии, позволяющие существенно сократить выбросы в ближайшей перспективе.
Кроме того, введение высокой платы за квоты на выбросы не позволит ускорить разработку технологий и их внедрение на производство. Напротив, в таком случае высокая цена на квоты на выбросы может превратиться в дополнительный налог на производство, уменьшающий конкурентоспособность предприятий.
Бесплатные квоты также необходимы для так называемого предотвращения “утечки углерода”, поскольку в случае существенного роста цен на квоты на выбросы есть риск, что углеродоемкие производства будут пытаться перенести свою деятельность в другие страны с меньшей ценой на квоты на выбросы и менее жестким экологическим регулированием. Именно угроза “утечки углерода” была основным аргументом в ЕС для введения бесплатных квот.
После распределения бесплатных квот целесообразно перейти к продаже квот на аукционах. В ЕС аукционы производятся на базе European Energy Exchange (EEX). 25 стран ЕС принимают участие в совместном аукционе, в котором квоты всех стран суммируются и продаются вместе. Польша и Германия не участвуют в совместной процедуре, они проводят аукционы по отдельности, но на той же бирже.
В целях минимизации риска ошибок, манипуляционных и коррупционных факторов Украине целесообразно рассмотреть вариант внедрения европейской модели работы – с проведением аукционов и торгов на европейской бирже.
Таргетирование цен на квоты
Целевая цена квот на выбросы в рамках схемы торговли в Украине в последний год ее независимого функционирования перед интеграцией с рынком ЕС должна быть равна его среднегодовым показателям.
На первом этапе работы рынка цена квот на выбросы не будет иметь решающего значения, поскольку его цель – это проработка процедур. Исходя из этого первый этап может проходить в тестовом режиме, что не будет предусматривать затрат для бизнеса.
Одним из возможных инструментов ценообразования на первом и втором этапах может быть принцип “экономически обоснованной цены”, а именно установление цены на квоты на выбросы в процентном отношении к валовому внутреннему продукту (ВВП) на уровне, аналогичном в ЕС, то есть 0,03%.
Такой подход экономически обоснован. Этот принцип учитывает специфику экономики Украины, ограничивая негативное влияние растущих платежей за квоты на выбросы на экономическую активность в стране.
Уровень целевых цен на квоты на выбросы будет определяться годом ранее (средняя цена в году) согласно официальным прогнозам ВВП от Минэкономики и ожидаемого объема выбросов по данным Минсреды.
Использование доходов от продаж квот
Европейская практика предполагает определенную свободу принятия решений об использовании поступлений от схемы торговли квотами в ЕС в бюджеты стран-членов, учитывая их климатическую направленность.
Однако специфика бюджетных процессов в Украине и приоритет программ безопасности и послевоенного обновления требуют четкого регламентирования и целевого использования доходов от рынка торговли квотами.
По оценкам экспертов ассоциации, за первые шесть лет работы схемы торговли квотами в Украине будет сгенерировано ориентировочно 2,1 млрд. евро, что недостаточно для финансирования “зеленой” трансформации.
По мнению представителей бизнеса, средства от продажи квот на выбросы, поступающие в отдельный климатический фонд, целесообразно направлять на компенсацию процентных ставок по кредитам на “зеленые”, инновационные, климатически нейтральные проекты.
Пуск рынка торговли квотами требует тщательной подготовки, базирующейся на качественном планировании и сотрудничестве всех заинтересованных сторон, что невозможно осуществить в “турборежиме”.
Европейская бизнес-ассоциация благодарит органы власти за открытость и надеется на дальнейшее обсуждение концепции законопроекта об СТВ в Украине с учетом предоставленных рекомендаций. (Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)