Всемирный банк опубликовал в конце февраля 2017 г. анализ электроэнергетического сектора Казахстана. В нем аналитики прямо заявили о регрессе реформ в этой отрасли. Также они отметили, что правительство не выполняет свои собственные планы в этом направлении.
Планы правительства в электроэнергетике
В июне 2014 г. была утверждена ныне действующая Концепция развития топливно-энергетического комплекса до 2030 г. Раздел этой концепции, посвященный электроэнергетике, был полностью направлен на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике с целью привлечения инвесторов и повышения эффективности в отрасли. В частности, в ней указывалось следующее:
“Ключевой целью разработки и принятия концепции является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития электроэнергетической отрасли. (…) Развитие электроэнергетической отрасли осложнено формированием для участников отрасли слабых стимулов к повышению эффективности. (…) Для этого потребуется привлечение ведущих мировых энергетических компаний и финансовых институтов в роли инвесторов, а также создание и поддержание стимулов к конкуренции в электроэнергетике”.
Помимо концепции, в соответствии с комплексным планом приватизации и программой трансформации ФНБ “Самрук-Казына” “для повышения прозрачности и создания внешних стимулов повышения эффективности деятельности” на 2015 г. была запланирована приватизация путем вывода на IPO 20-25% акций национального энергетического холдинга “Самрук-Энерго”.
Мы все прекрасно знаем, что приватизация “Самрук-Энерго” так до сих пор и не произошла, а в конце 2016 г. было объявлено, что она осуществится не ранее 2019. Исходя из текущих реалий (если ничего принципиально не поменяется) можно с большой долей уверенности предположить, что и этот план не будет выполнен. Это мы обсудим это чуть позже.
К неисполнению многочисленных планов общественность уже привыкла. Ниже, исходя из анализа Всемирного банка (ВБ), я хотел бы остановиться на том, как исполнялись планы по реформам в электроэнергетической отрасли, в соответствии с программами, концепциями и другими стратегическими документами правительства и “Самрук-Казыны”.
Интересно, что ВБ всегда был очень дипломатичен в своей критике правительства – она обычно была расплывчатой и непрямой. Но в последнем отчете о развитии электроэнергетики в Казахстане, опубликованном 27 февраля 2017 г., дипломатией даже и не пахнет.
Одно название отчета – Stuck in transition – говорит о многом. Прямой перевод заголовка – “Застрявшие в преобразованиях”, однако более подходящим переводом будет “Застрявшие реформы”. Давайте в общих чертах обсудим, о чем идет речь в исследовании ВБ.
Недостаток резервов электрической мощности
Первая проблема, которую подчеркивает ВБ, – это долгосрочный недостаток резервов электрической мощности. У правительства Казахстана существуют очень амбициозные планы по росту экономики. Если такие планы начнут выполнятся, это несомненно приведет к ускоренному росту потребления и дефициту электроэнергии.
Также банк отмечает, что в экономике Казахстана доминируют добывающие отрасли, которые характеризуются малой добавочной стоимостью и очень высоким потреблением электричества. Такая структура экономики также может очень быстро привести к дефициту электрической мощности для внутреннего потребления.
ВБ приводит такой пример. Сейчас из-за снижения деловой активности и роста тарифов на электричество его потребление снизилось, и резерв электрической мощности страны составляет достаточно комфортные 11%. Однако в 2012 г., на пике цен на нефть и металлы (что поддерживало высокий рост экономики и большое потребление электроэнергии), резерв мощности составлял опасно низкий уровень в 4%. То есть, если бы высокие цены на природные ресурсы остались на долгий срок, Казахстан был бы вынужден закупать электричество за рубежом.
Таким образом, первая проблема, отмеченная ВБ, напрямую относится к крайне важному аспекту – долгосрочной энергетической безопасности Казахстана. Откровенно говоря, это довольно странно звучит для страны-экспортера нефти.
Неправильная оценка необходимых инвестиций в отрасль
Исследование ВБ говорит, что рост спроса на электроэнергию происходит в условиях высокого износа электрогенерирующего и передающего оборудования, достигающего уровня 60-80% (!) в среднем по энергетической системе Казахстана. Чтобы поддержать в нормальном состоянии и расширять возможности электроэнергетики, правительство Казахстана считает, что до 2030 г. в отрасли необходимы инвестиции в сумме $5,5 млрд. (или в среднем $325 млн. в год). По оценке ВБ, эта сумма должна быть почти в 8 раз больше – $42 млрд. ($2,6 млрд. в год). Что называется, почувствуйте разницу.
В исследовании ВБ также говорится, что, по оценке независимой ассоциации организаций нефтегазового и энергетического комплекса Kazenergy, сумма необходимых инвестиций в электроэнергетику до 2030 г. в 10 раз отличается от оценок правительства и составляет $54 млрд.
Таким образом, чтобы достойно встретить растущий рост потребления электроэнергии, нужны очень большие объемы инвестиций, средств на которые у государства нет. То есть, без частных инвестиций в эту отрасль правительству никак не обойтись. В соответствии с исследованием ВБ, именно отсутствие инвестиционной привлекательности электроэнергетики Казахстана является самой главной проблемой этого сектора экономики.
С 2008 г. начался откат реформ
Как отмечается в исследовании ВБ, реформирование электроэнергетической отрасли Казахстан начал первым из постсоветских стран. Изначально главными задачами были повышение эффективности функционирования электроэнергетики и создание условий по привлечению частных инвестиций для строительства новых и модернизацию действующих генерирующих и передающих мощностей. Эти задачи должны были осуществляется за счет развития рыночных отношений и конкуренции в отрасли, а также за счет перехода от командно-административного контроля и установления тарифов на регулирование к рыночным отношениям в электроэнергетике.
Первоначальный этап реформирования отрасли ВБ считает удачным, и дальнейшие реформы должны были направлены на последующее развитие мультирыночной модели электроэнергетики, которая, по планам правительства и рекомендациям ВБ, должна была состоять из следующих составных частей: рынок мощности, централизованный рынок спот- и форвард-сделок, рынок двухсторонних договоров, балансирующий рынок, и рынок системных и вспомогательных услуг.
Однако, как отмечает ВБ, реформы в электроэнергетике закончились в 2008, и после этого в них происходил непрерывной откат, даже несмотря на то, что Программа по развитию электроэнергетики в РК на 2010-2014 гг., а особенно заменившая ее концепция (по развитию электроэнергетики до 2030 г.) были нацелены на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике.
В 2008 г. были внесены значительные изменения в закон “Об электроэнергетике”, которые развернули реформы вспять. В исследовании ВБ говорится, что законом были ограничены возможности по приватизации и разукрупнению больших активов в отрасли. Изменения подорвали основы либерализации оптового и спот-рынков, рыночного и отдельного регионального ценообразования. Были на неопределенный срок отложены создание балансирующего рынка и реформы по передаче и распределению электроэнергии. То есть, вместо совершенствования рыночных отношений и конкуренции, правительство вернулось командно-административному регулированию и “ручному” управлению в электроэнергетике, вплоть до самого низкого уровня (как говорится в анализе ВБ, государственный микроменеджмент).
Начиная с 2008 г. и практически до последнего времени, несмотря на объявленную вторую волну масштабной приватизации, правительство активно наращивало государственное участие в электроэнергетических бизнес-активах. Последнее очень крупное приобретение было в марте 2014 г., когда “Самрук-Энерго” с помощью правительства приобрело у «Казахмыса» оставшиеся 50% акционерного капитала в Экибастузской ГРЭС-1. В результате государственный энергетический холдинг стал самым большим производителем электроэнергии в Казахстане, имея примерно 40% генерирующих мощностей.
То есть, вместо запланированной борьбы с олигополией в этой отрасли, правительство делало полностью противоположное! О каком развитии конкуренции и рыночных отношений может идти речь в таких условиях?
Фиктивный возврат к реформам с 2010 г.
В рамках ГПФИИР 2010-2014 гг. в октябре 2010 г. была утверждена Программа по развитию электроэнергетики в Республике Казахстан на 2010-2014 гг. В ней опять вспомнили о том, что нужно совершенствовать структуру рынка электроэнергии, внедрять рынок мощности и развивать спот-рынок. Однако на этом все реформы в этом направлении закончилось.
Затем первая пятилетка форсированного индустриального развития начала бесславно подходить к концу, и понадобились новые, еще более грандиозные и долгосрочные программы. В результате, как говорилось выше, в июне 2014 г. была утверждена ныне действующая Концепция развития топливно-энергетического комплекса до 2030 г., в которой уже четко и однозначно планировалось полноценное развитие конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике. И здесь снова вместо прогресса виден лишь застой или откат от рыночных реформ в электроэнергетике.
В мае 2015 г. был утвержден План нации – 100 конкретных шагов. Не знаю, кто советовал это, однако, по мнению ВБ, решение о внедрении механизма “единого закупщика” электрических мощностей всех электростанций Казахстана полностью противоречит развитию рыночных отношений и конкуренции в этой отрасли.
Здесь не надо быть большим экспертом, чтобы понять: если государство будет единственным закупщиком электроэнергии, то выражения “рыночные отношения, конкуренция, и частные инвестиции” в этой отрасли надо будет забыть. Как говорится, нельзя быть наполовину беременным. Здесь властям надо четко определиться: либо отрасль развивается по рыночному пути, либо по социалистическому, когда государство владеет всем и контролирует все, вплоть до микроменеджмента деятельностью энергетических компаний.
Другой пример отката от реформ – это ценообразование в области электроэнергетики. Здесь можно упомянуть программу трансформации ФНБ “Самрук-Казына”, утвержденную в сентябре 2014 г. В ней была поставлена четкая задача: “Доля методик тарифного регулирования, соответствующих практике ЕС” должна составлять 20% в 2015 г., 60% в 2016 г., и 100% в 2017 г. Этот план, прежде всего, касался “Самрук-Энерго”.
В исследовании ВБ говорится, что рыночные отношения в электроэнергетике стран ЕС развиты на высоком уровне. Поэтому стопроцентный переход на тарифное регулирование, соответствующий практике ЕС, означал полный переход на рыночные отношения в этой отрасли.
27 января 2017 г. программа трансформации “Самрук-Казына” была серьезно подкорректирована, и эти планы по совершенствованию тарифного регулирования из нее просто пропали. Вместо этого до 2019 г. была продлена система предельных тарифов как по генерации, так и по передаче и распределению электроэнергии. Как отмечает ВБ, в рамках этой тарифной системы развитие рыночных отношений и конкуренции в принципе невозможно.
В этом контексте показательным является заявление Умирзака Шукеева, сделанное в декабре 2016 г. на заседании правительства, посвященное прогрессу приватизации крупных объектов “Самрук-Казыны”, выходящих на IPO. В частности, он отметил, что IPO “Самрук-Энерго” рассматривается не ранее 2019 г., только после ввода в действие рынка мощностей. Напомню, что “ввод рынка мощности” стоял отдельной задачей в программе по развитию электроэнергетики в Казахстане на 2010-2014 гг.
То есть, после окончания первой пятилетки форсированного индустриального развития (на конец 2014 г.), в Казахстане уже должен был существовать рынок мощности. Исходя из этого на 2015 г. было запланировано IPO “Самрук-Энерго”. Эти планы не были выполнены, и теперь их без всяких последствий официально продлили на следующие пять лет.
Системная проблема властей Казахстана
Я уже неоднократно писал, что главной системной проблемой властей Казахстана является тотальное неисполнение собственных планов, а иногда даже законов (например, законодательства по использованию Нацфонда). Спрашивается, зачем нам государственные программы, концепции и даже законы, если чиновники их все равно не соблюдают и не несут за это ответственности?
Такое вольное обращение с государственными планами и законами, помимо того, что недопустимо со всех точек зрения, особенно опасно для долгосрочного роста и развития конкурентоспособности экономики Казахстана.
К сожалению, такое положение вещей может продолжаться до тех пор, пока не иссякнет поток нефтедолларов в страну, и пока после этого не закончится Нацфонд. Сейчас все ошибки или бездействие властей заливаются деньгами от продажи природных ресурсов, что сглаживает социальное напряжение в обществе.
Только в условиях, когда нефтедоллары закончатся, правительство будет вынуждено проводить реальные реформы, а не писать очередные красивые программы развития.
Здесь встает жизненно важный для Казахстана вопрос: как решить эту системную проблему, если текущие цены на нефть сохранятся или даже вырастут? (Forbes.kz/Энергетика Украины и мира)