Борьба Украины против газопровода “Северный поток-2″стала наглядной иллюстрацией противостояния во внутренней политике и уязвимости гибридного политического режима в стране. Именно “гибридность” формы правления снижает не только привлекательность сотрудничества с НАК “Нафтогаз Украины” для западных компаний, но и конкурентоспособность отечественного газового транзита.
На этой неделе организация Freedom House опубликовала новый доклад, в котором ежегодно оценивает уровень демократии в странах Центральной и Восточной Европы, Балкан и Евразии. В этом рейтинге оценки Украины снизились – впервые после революции 2013-2014 гг. А политический режим в стране, как и в предыдущие годы, признан гибридным, а не полноценной демократией. Среди причин падения позиций Украины в рейтинге авторы доклада назвали “замедление прогресса в реформах… и в борьбе с коррупцией”.
Что такое “гибридный политический режим”? Он отличается высоким уровнем нестабильности, а системе государственного управления стран с такими режимами свойственно сочетание как демократических, так и автократических практик.
Гибридные режимы имитируют прогрессивные реформы и демократию, но демократией не являются. Для поддержки своей легитимности они внедряют некоторые демократические процедуры (выборы, многопартийность, свобода слова, состязательный суд), но эти процедуры остаются под контролем правящих элит. Власти в таких странах ради сохранения своего положения склонны приспосабливаться к общественным запросам, но с помощью информационных манипуляций формируют картину мира, которая поддерживает их status quo.
Как это пересекается с “газовой” стратегией Украины? Новость от Freedom House на первый взгляд никак не связана с последней волной активности украинских политиков и “Нафтогаза Украины” против строительства газопровода “Северный поток-2”, который может лишить страну доходов от транзита российского газа. Но понимание того, что представляет собой гибридный политический режим, позволяет разобраться в “трудностях перевода” официальной риторики президента Петра Порошенко и “Нафтогаза” на фоне новых антироссийских санкций, введенных Вашингтоном 6 апреля, а также визита главы государства в Германию 10 апреля, где он обсуждал с канцлером Ангелой Меркель перспективы использования украинской ГТС.
Накануне поездки в Берлин Петр Порошенко в интервью Handelsblatt, главной газете немецкого бизнеса, назвал “Северный поток-2” “опасным политическим проектом, который финансирует Россия” и “политической взяткой за лояльность к России”. Ангела Меркель на совместном брифинге с украинским президентом пообещала, что Украина сохранит статус транзитера российского газа. Но ее слова не отменяют того факта, что Германия уже выдала все необходимые разрешения для строительства “Северного потока-2”, проигнорировав критику Вашингтона. 12 апреля стало известно, что такие же разрешения были выданы для газпромовского проекта еще одной страной из состава ЕС – Финляндией. А Дания объявила о поддержке “Северного потока-2”, но под гарантию транзита российского газа через Украину.
Как на “Северный поток-2” реагируют в “Нафтогазе”? В отличие от глав крупнейших нефтегазовых компаний ЕС, которые публично не вмешиваются в разборки на высшем политическом уровне, но реализуют межгосударственные договоренности руководства своих стран, глава “Нафтогаза” Андрей Коболев в интервью Deutsche Welle сделал несколько громких политических заявлений, которые выходят за рамки его традиционных полномочий наемного топ-менеджера государственного холдинга.
Проект “Северный поток-2” он назвал “троянским конем для ЕС” и предсказал, что строительство газопровода приведет к “расколу ЕС”. Также глава НАК описал наиболее возможный, по его мнению, сценарий того, как президент России Владимир Путин будет применять тактику “разделяй и властвуй”. “Господин Путин позвонит в Польшу и скажет: “Хотите получать дешевый газ, как получает Германия? Если вы хотите получить такое же конкурентное преимущество, давайте заодно обсудим и другие вопросы”. Потом он позвонит в Словакию, в Венгрию и другие страны Центральной и Восточной Европы. Так он и добьется раскола”, – рассуждал Андрей Коболев.
А есть ли альтернативные варианты? Украина, как и “Нафтогаз”, не выступает самостоятельным субъектом на международной арене, а является объектом договоренностей более влиятельных игроков – США и России. Потому агрессивную кампанию против “Северного потока – 2” страна развернула в унисон последним заявлениям из Белого дома, когда были ужесточены антироссийские санкции, а в списке “пострадавших” оказался глава “Газпрома” Алексей Миллер.
В разгорающейся внутриполитической борьбе, которая все больше поглощает руководство “Нафтогаза”, стала очевидной неэффективность НАКа в повышении конкурентоспособности украинского трубопроводного бизнеса. Занятый в большей степени доказательством собственной политической значимости, топ-менеджмент госхолдинга демонстрировал постоянное участие в переговорах с европейскими бюрократами, конкурируя за их благосклонность с Кабмином. Однако прилагал гораздо меньше усилий для переговоров об украинском транзите на своем – корпоративном – уровне с руководителями тех компаний, которые выступили партнерами “Газпрома” по “Северному потоку-2”. Имеются в виду немецкие Uniper и Wintershall, французская Engie, австрийская OMV и голландско-британская Royal Dutch Shell. Во всяком случае, официальный сайт “Нафтогаза” о каких-либо успехах на этом фронте не сообщал.
Не найти сообщений о переговорах с “Нафтогазом” и на официальных сайтах европейских компаний, которые согласны на совместный бизнес с “Газпромом” по “Северному потоку – 2”, даже если он сопряжен с большим политическим риском. А в упомянутом интервью DW Андрей Коболев ограничился обобщенной формулировкой о том, что “Нафтогаз” “упорно работает над тем, чтобы объяснить нашим европейским партнерам, почему этот проект противоречит интересам Европы”. Кто эти “европейские партнеры”, он не конкретизировал.
Это может свидетельствовать о том, что украинская власть, зависимая от настроений Вашингтона и Брюсселя, в борьбе против “Северного потока-2” изначально не верила в свой успех, но создавала информационный шум. “Нафтогаз” разработал “план Б” на тот случай, если “Газпром”, после ввода в эксплуатацию “Северного потока – 2”, реализует сценарий нулевого или минимального транзита. Согласно этому плану, магистральные газопроводы должны быть оптимизированы под внутренние поставки, а консервации/выводу из эксплуатации подлежит 47 компрессорных станций.
Что на самом деле настораживает ЕС? Устрашающие и метафоричные прогнозы главы “Нафтогаза” отвлекают внимание общественности от реальной проблемы Украины, которая наиболее негативно отражается на перспективах украинского транзита и снижает доверие европейских партнеров – это внутриполитическая борьба за власть, превращающая страну в непредсказуемого игрока на газовом рынке. Конфликт между правительством и “Нафтогазом” по поводу реформы госхолдинга и контроля над его финансовыми потоками – частное проявление глобального политического противостояния, которое набирает обороты с приближением парламентских и президентских выборов, запланированных в Украине на следующий год.
Проблема с транзитом заключена не столько в рисках отбора российского газа, сколько в отсутствии у европейского бизнеса представлений о том, кто является основным переговорщиком. И соответственно – гарантирует стабильные условия газового транзита в случае, если европейские покупатели газа из РФ сделают ставку на поддержку Украины и возьмут на себя риски транспортировки через украинскую территорию ресурса, закупленного у “Газпрома”. Это произойдет, когда точка закупки российского газа будет перенесена с западной на восточную границу Украины, как того требуют нормы национального законодательства по реформе газового рынка.
Из-за тлеющего конфликта Кабмина с “Нафтогазом” остаются неясными перспективы создания независимого от НАК оператора ГТС с участием западного инвестора. У сторон противоречивые представления об организационной модели будущей компании, которая должна управлять магистральными газопроводами и доходами от транзита, которые могут достигать $3,5 млрд.
А что привлекает Европу в украинской ГТС? В Брюсселе всегда акцентировали на своей заинтересованности в том, чтобы сохранить маршрут транзита российского газа через Украину, даже если “Газпром” проложит новые газопроводы. Украинская ГТС нужна странам ЕС не только потому, что способна обеспечить стабильные поставки в период сезонных холодов, когда спрос на топливо резко растет. Либерализация европейского газового рынка по требованиям Третьего энергопакета предусматривает также обязательную диверсификацию маршрутов поставок газа для гарантий энергобезопасности – не более 30% с одного направления.
Это значит, что весь допустимый объем закупок газа у “Газпрома” должен поступать на европейский рынок из разных газопроводов и с территорий разных стран. И именно по этой причине снижение транзита российского газа через Украину становится весьма вероятным сценарием, если “Газпром” станет меньше торговать с Европой. Но также в Еврокомиссии прогнозируют, что именно трубопроводный российский газ останется наиболее приемлемым по цене. Поэтому у Украины есть возможность побороться за максимально возможные объемы транспортировки, предложив европейскому бизнесу конкурентоспособные условия, гарантии безопасности транзита и стабильное партнерство.
Имеет смысл, чтобы именно это стало основным приоритетом энергополитики Кабмина совместно с “Нафтогазом”, которому отведены функции практической реализации задач, определенных правительством. Но гибридному политическому режиму, к которому Украину относит не только классификация Freedom House, но и авторы проекта Polity IV из американского Центра по изучению устойчивого мира (здесь используется альтернативный термин “открытая анократия”) такое консолидированное, устойчивое и эффективное взаимодействие власти ради процветания всего государства и его граждан, как правило, несвойственно.
Проявит ли Запад “политическую волю”? От сравнительно дешевого российского газа зависит благополучие многих стран ЕС, которые выступают союзниками США. Поэтому в ближайшей перспективе вряд ли стоит ожидать секторальных санкций на газовом рынке со стороны как США, так и Евросоюза. Хотя позиции РФ на европейском газовом рынке раздражают Вашингтон, американский сжиженный газ не выдерживает ценовой конкуренции в Европе, и его поставки ограничены.
С точки зрения только ценовой конкуренции российский трубопроводный газ является наиболее привлекательным для Евросоюза. Но приоритеты энергобезопасности заставляют страны ЕС сокращать закупки у “Газпрома”, чтобы его доля на общем рынке не превышала 30%. Однако по итогам 2017 года всплыл любопытный факт: по данным BP Energy Outlook, Евросоюз импортировал треть российского газа и более 40% российской нефти, несмотря на напряженные отношения с Кремлем. Однако Брюссель такая рискованная зависимость от российской нефти не раздражает. Это связано с тем, что существует глобальный нефтяной рынок, который позволяет легко компенсировать дефицит ресурса, если он возникнет из-за сбоя в поставках из РФ.
Сейчас благодаря распространению поставок сжиженного газа, в том числе при активном участии США, формируется глобальный газовый рынок, аналогичный нефтяному. Страны ЕС строят регазификационные терминалы и интерконнекторы, чтобы объединить ГТС отдельных стран в общеевропейскую систему. И поскольку Евросоюз благодаря СПГ может повышать энергобезопасность, то в перспективе это позволит Брюсселю спокойнее относиться к закупкам российского газа по трубопроводам, как сейчас в случае с российской нефтью. Поэтому прогноз BP Energy Outlook не исключает возможности дальнейшего роста поставок российского газа в ЕС до 50% рыночных объемов.
Как состыковать экономику с политикой? Неопределенность и расплывчатость украинской государственной политики вряд ли способствует доверию инвесторов. Поэтому международные нефтегазовые корпорации из стран с устойчивой демократией не спешат к сотрудничеству с “гибридной” Украиной. Зато они с большим энтузиазмом развивают партнерство с диктаторскими режимами, вкладывая многомиллиардные инвестиции в разработку их недр. Это можно объяснить тем, что с диктатором, который консолидировал власть в одних руках и способен стабильно удерживать ее долгие годы, гораздо проще договориться и получить долгосрочные гарантии для капиталовложений.
Не добавляет бонусов украинской власти и тот факт, что, обвиняя страны ЕС в развитии сотрудничества с Кремлем, сама Украина в 2017 году стала наращивать взаимную торговлю с Россией – страной, которую Верховная Рада признала агрессором после политического конфликта, разгоревшегося из-за аннексии Крыма и вооруженного противостояния на Донбассе.
Это лишний раз подтверждает тот факт, что экономики разных стран остаются взаимозависимыми, вопреки межгосударственным политическим противоречиям. А в войнах и агрессивных противостояниях заинтересованы национальные элиты, стремящиеся удержать власть, но не бизнес, вовлеченный в глобальную торговлю. (Светлана Долинчук, Mind, Reform.energy/Энергетика Украины и мира)