Откладывать создание минимального запаса нефти и нефтепродуктов (МЗНН) дальше некуда – в соответствии с международными обязательствами, Украина должна это сделать до января 2023 г.
Однако закон, который позволит запустить этот процесс, до сих пор на стадии разработки – над очередной редакцией этого документа сейчас трудится рабочая группа в парламентском Комитете по вопросам энергетики и ЖКУ. Enkorr встретился с ее председателем народным депутатом Андреем Жупаниным, который рассказал, что сдерживает этот процесс, когда он наконец сдвинется с мертвой точки и за какой период реально создать стратегический топливный запас, который позволит Украине обезопасить себя от кризисных ситуаций на рынке.
– Андрей, что Вас заставило реанимировать законопроект о МЗНН?
– Здесь совпало несколько факторов. Работая в Комитете ВР по вопросам энергетики и ЖКУ, я увидел, как много проблем в отрасли. Во-вторых, этой весной цены на нефть на короткий период даже ушли в минус. В-третьих, тогда как другие страны давно создали свои стратегические нефтяные запасы, Украина, хоть и тоже должна была сделать это давно, застряла на этапе законопроекта.
Проект этого закона нарабатывался еще при предыдущей каденции, нынешние народные депутаты в этом процессе не участвовали. Над ним работали специалисты Госрезерва, эксперты из EU4Energy, Секретариата Энергетического сообщества, ЕС, Минэнерго, однако на рассмотрение в Раду он так и не попал. Мы совместно с коллегой Дмитрием Припутнем, который возглавляет подкомитет по нефти и нефтепродуктам, взялись за это, понимая, что если есть необходимость провести документ через парламент, его нужно обсуждать на уровне парламента. За основу взяли именно ту редакцию, которая была подготовлена в Госрезерве после консультаций и согласований с европейскими специалистами. С тех пор меня включили во все рабочие группы, связанные как с подготовкой этого документа, так и вторичного законодательства, а на уровне парламента я эту группу возглавил. Сейчас у нас уже финальная стадия: готовим редакцию, которую будем регистрировать.
Когда будет принят закон
– А какие вопросы были наиболее дискуссионными?
– Во-первых, кто будет формировать минимальный запас нефти и нефтепродуктов и за какие средства это будет происходить. Есть разные модели. Его может единолично формировать государство или делать это вместе с частными компаниями. По той версии, которая стала основой для обсуждения в группе, предполагалось обязательное привлечение бизнеса к формированию резерва.
Во-вторых, очень важно определить систему управления тем юридическим лицом, которое будет оперировать этим запасом. Потом – условия открытия самого резерва и условия его возобновления.
– Когда реально принять закон? И что, на Ваш взгляд, вызовет больше всего споров в сессионном зале?
– Это концептуальный новый закон, а не внесение изменений в действующее законодательство, поэтому о турборежиме речь не идет. Он должен не только максимально устраивать наших международных партнеров, так как его принятие является одним из обязательств Украины в рамках Соглашения об ассоциации, но и учитывать украинские реалии. Поэтому было бы хорошо, если бы мы его приняли в течение года.
– То есть, ноябрь-декабрь 21-го?
– Да, именно к концу следующего года. Хотя на нас определенным образом давят международные партнеры, настаивая, что МЗНН должен быть создан как можно скорее, моя личная позиция – у нас это может быть сделано минимум за 5 лет. А лучше дать больше времени – в некоторых европейских странах его формировали по 10 лет. Я уже донес эту позицию до руководства Европейского энергетического сообщества, обратив внимание на то, что поскольку украинская экономика еще развивается и постоянно сталкивается с кризисами, нам необходимо некоторое время, чтобы сформировать такой запас. Мы сейчас рабочей группой как раз обдумываем срок его формирования, который может быть от 5 до 10 лет.
А в сессионном зале, как по мне, копья будут ломаться вокруг того, кто будет управлять резервом, кто будет определять такого оператора, кто станет формировать резерв, за чей счет это будет происходить и какова роль частных компаний в этом процессе.
– А когда появится полный текст, который будет внесен на регистрацию в Раду?
– Мы сейчас согласовываем в пределах рабочей группы отдельные моменты – и будем готовы его регистрировать. Не хочу говорить вам, что это будет через неделю-две, но, возможно, в течение месяца-двух.
За счет чего финансировать резерв топлива
– Что еще согласовывается?
– До сих пор остается дискуссионным вопрос, каким образом формировать сам резерв. Одно из направлений – за счет акциза на топливо. А вопрос с корректировкой акцизов на различные виды топлива пока открыт, так как в Раде зарегистрированы 4 законопроекта, которые различными способами предлагают решить эту проблему. Речь идет об изменении ставок акцизов на бензин, дизтопливо и сжиженный газ. Поэтому мы сейчас изучаем предложения, сформированные в этих законопроектах, чтобы добавить положение о том, чтобы часть средств от увеличения именно этих акцизных доходов направлять на формирование МЗНН.
И сейчас Минэнерго делает расчеты по каждому из “акцизных” законопроектов, сколько нужно будет средств, чтобы сформировать резерв горючего в пределах 5-7-10 лет.
– То есть, сначала нужно дождаться, пока решится этот вопрос акцизного регулирования, так?
– Не совсем так. Мы сейчас просим министерство активно коммуницировать с налоговым комитетом ВР, который должен рассматривать эти законопроекты, чтобы показать им расчеты, по которым мы планируем привлечь часть средств от увеличения поступлений именно для формирования минимального запаса нефти и нефтепродуктов. То есть, никто не ожидает принятия закона о корректировке акцизов, мы бы хотели, чтобы наши процессы шли параллельно.
– Еще какие-то варианты, кроме как за счет части топливных акцизов, обсуждались?
– Конечно. Например, выпуск государственных облигаций – чтобы собрать средства для формирования такого резерва. Думали и о варианте разделения этого обязательства между государством и частными компаниями, чтобы переложить часть ответственности на их плечи. Речь шла и о привлечении отдельных специальных кредитов под эту задачу. Однако идея этого запаса заключается в том, чтобы в случае возникновения кризисной ситуации на рынке топлива выйти из этой кризисной ситуации.
А кто больше заинтересован в том, чтобы кризисных ситуаций на рынке топлива не было? Те, кто пользуется автотранспортными средствами и сжигает бензин, дизель и газ. Поэтому и остановились на варианте привлечения части акцизов, уплаченных на топливо.
– Ныне средства от акцизного сбора идут на дорожный фонд. Насколько реально перенаправить их часть на создание МЗНН?
– По состоянию на сейчас без изменения ставок акцизов перераспределить довольно сложно. В любом случае это будет непопулярное решение, которое вряд ли удастся принять без соответствующей политической воли. Но поскольку как раз подняли этот вопрос изменения ставок акцизов, мы надеемся, что в контексте этого в законопроект, который будет рассматриваться в сессионном зале, можно будет добавить идею, чтобы часть средств – а это будут новые средства, которые еще нигде не использовались, – направить именно на создание МЗНН. Это позволит наконец сдвинуть создания стратегического запаса с мертвой точки.
Нужно учитывать украинские реалии
– Андрей, Вы сказали, что за основу был взят проект, разработанный еще в 18 году. Что принципиально нового появилось в результате его доработки рабочей группой?
– Закон разрабатывается во исполнение наших международных обязательств, поэтому большинство положений не имеют принципиальных различий. Почти 80% его положений сохранено в своей оригинальной форме, за исключением, возможно, каких-то юридически-технических исправлений. А вот относительно важных новаций, то предыдущий проект предусматривал создание запаса как обязательства государства и частных компаний. Однако мне кажется, что привлекать к этому процессу частные компании – не лучшая идея.
– Почему?
– Потому что норма о привлечении частных компаний предусматривала, что компании-импортеры нефти и нефтепродуктов должны – в дополнение к тому, что они импортируют, – создавать определенные запасы этого топлива.
Но в Украине до сих пор существует теневой рынок реализации горючего, с которым пока никто не может справиться. Получается, что мы это обязательство возлагаем на тех игроков, которые действуют открыто, честно и платят все налоги. А у тех, которые действуют в теневом сегменте, его не будет.
– Это Вы об учете этих самых украинских реалий?
– Можно и так сказать. Ведь получается, что мы дополнительно наказываем тех, кто пытается действовать честно и открыто. Нет уверенности и в том, что все компании реально будут выполнять эту обязанность. Есть примеры, когда отдельные компании, чтобы избегать штрафа от АМКУ, перерегистрируют свои АЗС каждые три месяца-полгода. Такая же история может быть и здесь: чтобы избегать обязательства создавать эти запасы, компании просто будут перерегистрировать свои станции с определенной периодичностью, чтобы на них не распространялось требование об импорте этого топлива за последние 12 месяцев. Это тот украинский нюанс, который следует учитывать при рассмотрении подобных законопроектов. Потому взять и слепо скопировать то, что работает у европейцев, нельзя – оно разобьется о нашу чугунную реальность.
Меня также волнует вопрос управления тем юридическим лицом, которое будет распоряжаться этим запасом, потому что последнее, что мне бы хотелось, чтобы оно стало неким государственным резервом, у которого мыши съели все зерновые запасы. Поэтому мы думаем, как сделать так, чтобы на уровне корпоративного управления этот оператор был независимым, а в его состав входили в том числе представители каких-то международных институций. Они могли бы быть членами правления или членами наблюдательного совета, участвовать в контроле деятельности этого субъекта. И, что крайне сложно, нужно исключить любое политическое влияние на него.
Не допустить конфликта интересов
– Вы уже определились с тем, какая структура должна быть распорядителем МЗНН, когда она будет создана и кому должна подчиняться?
– Сейчас я бы скорее обозначил принципы, которые следует заложить в основу создания такого оператора. Он должен быть максимально независимым в своей деятельности. Условно говоря, сейчас есть оператор газотранспортной системы – компания, которую мы создали на условиях анбандлинга, выделив из “Нафтогаза”. У нее есть единственный орган управления – Минфин. И хотя министерство подчинено Кабмину, полномочия в части управления этим оператором между Минфином и КМУ разделены. То есть, ни Кабмин, ни премьер-министр не имеет права влиять на министра финансов в вопросах, касающихся работы оператора этой ГТС. В то же время Минфин несет полную ответственность за его работу.
Поэтому нужно задействовать похожую модель, привлекая к управлению представителей международных организаций. Ведь учитывая, что стоимость того резерва, которым будет управлять такой оператор, ориентировочно достигнет где-то под $1,5-2 млрд., нам надо максимально исключить политическое давление на эту компанию и использование ее в определенных личных интересах любыми группами влияния.
– То есть, ни о каком партнерстве с бизнесом речь не идет, эта компания должна быть полностью государственной?
– Государственной она должна быть минимум на 51%. Здесь можно было бы рассматривать привлечение в капитал каких-либо партнеров-иностранцев – европейцев, – проведя это как норму закона, но иностранцы будут вкладывать средства только тогда, когда увидят перспективу для своего бизнеса. А в случае с МЗНН бизнеса не планируется, это просто способ экстренного покрытия кризиса на рынке.
Поэтому не стоит надеяться, что международные компании будут заинтересованы участвовать в деятельности такой структуры. Посему уместнее держать ее на 100% государственной. А насчет того, кому этот оператор будет подчиняться, так главное – исключить конфликт интересов. Он должен быть равноудален от всех, кто действует в энергетическом секторе.
– Поэтому логичнее будет Минфин, а не Минэнерго?
– Возможно. Мы не должны создавать ситуацию, когда один департамент в министерстве отвечает за то, чтобы, например, регулировать добычу нефти, а второй – за то, чтобы создавать этот нефтяной запас.
– Эксперты отмечают, что кроме рамочного закона о создании МЗНН, нужно будет вносить изменения в целый ряд действующих законов. Что надо менять и сколько времени на это понадобится?
– На уровне законов это Налоговый кодекс в части акциза – речь о тех изменениях, которые именно сейчас рассматривают. А также Бюджетный кодекс, потому что он регулирует перераспределение средств. На уровне подзаконных актов – 5 или 6 документов, которые должен принять Кабмин. Это в частности типовая форма договора, который будет использоваться для формирования запаса, некоторые другие документы. Причем все они уже на стадии разработки.
– Но потом еще начнется процесс их согласования, он часто растягивается на полгода. Получается, что до начала формирования МЗНН пройдет минимум полтора года?
– На самом деле процессы идут параллельно: мы разрабатываем законопроект, проект EU4Energy вместе с рабочей группой Минэнерго – нормативные акты, и они уже почти справились, дотягивают отдельные моменты. Поэтому я думаю, что года хватит на все в целом.
Было бы что хранить, а где – найдется
– Не менее важный вопрос – где этот стратегический запас горючего хранить…
– Сейчас крупнейшими резервами обладает “Укртранснафта”. И они готовы предоставлять свои мощности и как оператор этих запасов, и как подрядчик, который будет их хранить. Что касается остальных, то мы позволяем частным компаниям строить свои хранилища, а государство будет платить им за сохранение запаса. И третий вариант – это хранение за рубежом. Мы можем им воспользоваться, но если будет определено, что мы формируем запас в течение 10 лет, времени хватит на достройку инфраструктуры, которой пока не хватает.
– Недостает на данном этапе 57% инфраструктуры и неизвестно, в каком состоянии имеющаяся…
– Объем МЗНН будет достигать 2 млн. тонн горючего. Если у нас уже есть где хранить 1 млн. тонн, это полдела. А еще миллион в случае необходимости могут принять мощности других стран. Часть инфраструктуры могут построить частные компании, если они увидят в том перспективу для себя. Главное сейчас – отстоять определенный временной промежуток для формирования запаса. Например, к 2030 году, а не в следующем году, потому что в таком случае появятся действительно большие проблемы. А с хранением части запаса за рубежом, как это практикуется в ЕС, как раз проблем не будет никаких. Разве что не в тех странах, в отношении которых приняты санкции.
– На территории каких стран, на Ваш взгляд, хранить топливо было бы наиболее целесообразно?
– Здесь стоит контактировать с ближайшими соседями – от них тогда легче всего получить эту нефть и нефтепродукты. Это Словакия, Польша, Венгрия. И выяснить, на каких условиях у них можно размещать такой запас.
Затем учитывать логистику. Потому что самый простой способ, когда нефть и нефтепродукты нужно доставить срочно, – это нефтепроводы. А если хранить в стране, которая не имеет нефтепроводного сообщения с Украиной, нужно соглашениями предусмотреть механизмы взаимозачета. Если мы залили в хранилище такой страны, скажем, нефть марки Brent, нам важно потом в Украине получить нефть именно этой марки. Сейчас Украина так получает американский газ, который поставляется до литовских терминалов. Не имея прямого сообщения между Литвой и Украиной, мы получаем польский газ от польских компаний в Украине, но при этом происходит определенный взаимозачет.
За ротацию топлива будет отвечать оператор
– На каких условиях должна происходить ротация топлива из МЗНН?
– Сейчас предусмотрено, что этой ротацией будет заниматься именно компания, которая содержит этот нефтяной запас. Если нет кризисных ситуаций, для урегулирования которых этот запас и должен быть создан, но приближается конечный срок хранения горючего, то она реализует топливо в порядке открытого аукциона, а потом за вырученные средства в определенный срок пополняет МЗНН.
– То есть, будет прописан алгоритм реализации: через какое время, сколько горючего эта компания должна реализовать через аукционы?
– Да. У нас даже есть такая норма в проекте закона, что детальный алгоритм действий, временные рамки, изменяющиеся качественные характеристики нефти и нефтепродуктов, а также другие вопросы будут определяться положением, которое будет разработано этим оператором запаса и принято после согласования со своим государственным куратором.
За ротацию топлива будет отвечать оператор, а контролировать этот процесс – структура, которой он будет подчинен. Пока в законопроекте написано, что это Госрезерв, но, думаю, остановимся все же на министерстве.
– Как предупредить злоупотребления в этой сфере?
– Вопрос на самом деле крайне сложный. Я реально вижу механизм, чтобы избежать злоупотреблений, именно в очень четкой и правильной структуре управления оператором, который будет содержать резерв. Для меня положительным примером является как раз деятельность оператора ГТС. Там компания показывает хороший результат, занимается новыми проектами, развивает сообщение между странами. И все происходит благодаря директору. Если поставить другого – у него будет совсем другой вектор деятельности.
На самом деле у нас все, что живет в стране, зависит от руководства – срабатывает человеческий фактор. Поэтому надо сбалансировать роль и наблюдательного совета, и директора, и опять же, акционера, например, Минфина. Именно они совместно будут нести ответственность за то, чтобы эта компания выполняла те функции и задачи, для которых создается. (Лариса Усенко, Enkorr.ua/Энергетика Украины и мира)
