Уже два месяца как в Украине формально стартовала методика RAB-регулирования для облэнерго. Сигналом к старту должна была послужить публикация 10 января в газете “Урядовый курьер” постановления Нацкомиссии, регулирующей энергетику и комуслуги, №972 от 27 июля 2017 г.
Документом утверждена единая ставка доходности как на старую, так и на новую базу активов энергопоставляющих компаний в размере 12,5%. Это приведет к росту энерготарифов для небытовых потребителей на 30-35%. Однако насколько эффективно энергопоставщики будут тратить дополнительно полученные от удорожания услуг деньги – вопрос открытый. Не удивительно, что цифра 12,5% вызывает все большее неприятие со стороны депутатского корпуса, отраслевых экспертов, потребителей электроэнергии и даже представителей самих облэнерго. Чем может закончиться это противостояние и как его развитие сказывается на отрасли, разбирался Mind.
В чем суть RAB-конфликта? Пожалуй, единственным человеком, который продолжает активно отстаивать условия утвержденной методики на публичном уровне, является председатель НКРЭКУ Дмитрий Вовк. В частности, 2 марта на круглом столе по RAB-тарифам в Верховной Раде молодой глава комиссии посетовал на одностороннее понимание проблемы присутствующими.
“Происходит чрезмерная концентрация внимания именно на двух пунктах: переоценке активов облэнерго и ставке доходности, а также на том, есть ли у общественности контроль над НКРЭКУ или нет? Однако никто не хочет посмотреть, что и как сегодня происходит в энергетике? К примеру, Словакия инвестирует в распределительные сети 600 млн. евро в год. А в Украине вкладывается 150 млн. евро, и все считают, что это супер”, – взывал к залу руководитель нацкомисии.
Его аргументы, впрочем, воздействия на присутствующих не возымели, и волны сочувствия к финансово обескровленным украинским облэнерго не вызвали.
Во-первых, никто сегодня в Украине не понимает, почему при декларируемом недофинансировании распределительных электросетей олигархи с момента начала приватизации энергокомпаний не прекращали их рейдерские “отжимы” друг у друга? Раз облэнерго такие бедные, то почему за них дерутся?
А во-вторых, спасая энергетику, важно не уничтожить остатки отечественной промышленности. Иначе энергетические цели утратят свой смысл. Повышенный интерес к ставке доходности для облэнерго объясняется просто: эти 12,5% приведут к существенному росту розничных тарифов на электроэнергию для промпотребителей, а впоследствии и для населения. При этом НКРЭКУ так и не смогло убедить общественность, почему доходность облэнерго на все активы должна быть на уровне 12,5%.
Никто в Украине необходимость введения RAB-тарифов не отрицает. Вопрос только – на каких условиях. А также в том, будет ли при этом соблюден баланс интересов между энергетиками и их потребителями.
Какие модели и подходы к регулированию существуют? Как неоднократно сообщали СМИ, RAB-регулирование, или стимулирующий принцип тарифообразования для естественных монополий, является альтернативой действующему затратному принципу.
При действующей методике “затраты+”, НКРЭКУ ежегодно пересматривает для облэнерго тариф на передачу электроэнергии, принимая за базу расходы компании предыдущего периода. При этом комиссия полностью контролирует и постатейно утверждает все расходы монополиста.
Понятно, что при таком подходе оценить эффективность затрат компании не представляется возможным. Особенно, если учесть, что общая длина распредсетей в Украине составляет 800 000 км, что равно 20 земным экваторам. То есть фактически проверить нереально.
Подобная методика порождает нецелевое использование средств, общественное недоверие к облэнерго, а также вечный антагонизм между поставщиком и регулятором. Если энергокомпания стремится максимально завысить расходную часть, то комиссионеры стараются ее как можно больше занизить, срезая наравне с нецелевыми затратами иногда и жизненно необходимые статьи. О реальной потребности монополиста в инвестициях при этом остается лишь догадываться. Очевидно, что идти в будущее с подобной постсоциалистической практикой невозможно.
В противовес затратной модели, в рыночных развитых странах для естественных монополий применяется методика RAB-регулирования (Ragulatory Asset Base – регулируемая база активов). Ее коренное отличие от “затраты+”, состоит в расширении базы регуляторного периода, когда тариф для компании устанавливается вначале на три года, потом на пять лет, а потом и вовсе может достичь восьмилетнего периода (как в Великобритании).
В течение этого срока монополист может свободно планировать свою инвестиционную деятельность, имея гарантированное тарифное покрытие. При этом уровень доходности, устанавливаемый для компании, должен обеспечивать инвестору справедливую рыночную норму прибыли, а также возврат вложенного капитала. То есть монопольный энерго-, газо- или водопоставляющий бизнес при RAB должен быть инвестиционно привлекательным.
Высокая доходность вместе с длительными регуляторными циклами призваны мотивировать собственника компании эффективно планировать ее работу с целью максимизации прибыли и повышения капитализации предприятия. По логике, при такой модели инвестор не должен быть заинтересован в выводе средств из компании, так как существуют все возможности для прозрачного и легального зарабатывания денег.
Однако все это лишь в теории, так как западные организационные бизнес-практики при их переносе на отечественную почву зачастую приводят к противоположному результату. Безусловно, ни та ни другая модель не являются в целом идеальными и имеют свои минусы. В частности, если при затратной модели ценообразования монополист стремится любой ценой увеличить свои расходы, то при стимулирующей – сократить их с целью максимизации прибыли. Обе модели требуют квалифицированного и добросовестного регуляторного сопровождения, а также общественного контроля.
Как адаптировать RAB-метод к украинским сетям? При первом же соприкосновении с украинской действительностью методика RAB-регулирования порождает массу вопросов.
Первое. На какую ставку доходности ориентироваться в Украине? Одно дело, когда в Великобритании этот показатель составляет 4,7% и при этом в разы превышает уровень доходности по облигациям государственного займа, и совсем другое – когда в Украине только учетная ставка НБУ составляет 17%? Понятно, что любые попытки приблизить ставку для облэнерго к уровню доходности в финансовом секторе приведут к соответствующему резкому и неоправданному росту тарифа на электроэнергию. Если же этого не делать, возникает риск того, что энергопоставщики предпочтут разместить часть прибыли на депозитах.
Второе. Какова должна быть разница между ставками на старую и новую базу активов? Во всех странах ЕС ставки унифицированные, за исключением Германии, Швейцарии и Хорватии. При этом в той же Германии эта разница несущественна и составляет соответственно 7% и 9%.
Однако специфика Украины в том, что собственники облэнерго приобретали активы по ценам, которые были в разы ниже реальной стоимости электросетей. К примеру, если контрольный пакет акций “Винницаоблэнерго” был продан на конкурсе за 450 млн. грн., то стоимость активов винницкой компании, после ее переоценки, согласно новой методике, составила 8 млрд. грн.
Что касается энергопоставляющих компаний, приватизированных в более ранние периоды, то их владельцы и вовсе уже давно и многократно отбили вложенные в покупку объектов средства. То есть фактически речи о возврате вложенных в отечественные облэнерго инвестиций идти не может. При этом в стране остались неприватизированными только шесть энергопоставляющих компаний. Это “Запорожье-“, “Харьков-“, “Николаев-“, “Черкассы-“, “Тернопиль-” и “Хмельницкоблэнерго”.
Третье. Как отметил экс-член НКРЭКУ Андрей Герус, облэнерго способны жить не только за счет тарифов на электроэнергию, но и за счет привлечения внешних инвестиций. Это могут быть средства от продажи акций или от рыночной доходности активов. К сожалению, в украинских энергокомпаниях структура акционерного капитала имеет теневую олигархическую природу. При этом сами собственники стремятся к полной монополизации активов в своих компаниях, как это произошло в прошлом году, когда СКМ выкупил акции миноритариев в энергопредприятиях ДТЭК. В условиях акционерного монополизма облэнерго и недостаточной прозрачности их деятельности шансы заполучить внешние инвестиции минимальны.
Как совместить RAB-метод с олигархическим характером украинских облэнерго, обеспечив развитие сетей и не уничтожив потребителя – вопрос тоже не из легких. Очевидно, что чрезмерно раздувать доход на старую базу активов в этом случае недальновидно. Особенно в условиях царящего в стране регуляторно-правового беспредела, который не позволяет контролировать целевое использование средств монополистами.
Чрезмерно высокая стоимость заемного капитала в Украине, отсутствие внешних инвестиций в энергетику, а также олигархическая природа акционерного капитала в энергомонополиях – это набор тех факторов, в которые RAB-метод плохо вписывается.
Как эволюционируют тарифные аппетиты? История внедрения RAB-регулирования в Украине тянется с июля 2013 года, и за это время аппетиты энергомонополистов постоянно росли. Вначале бывшая НКРЭ своим постановлением №1009 от 23 июля 2013 года установила ставку на старую базу активов облэнерго на первые три года соответственно от 0% до 2%, а на новую – 14, 79%. Эти условия энергетиков в целом устроили, и первые пять частных компаний всерьез готовились, чтобы перейти на новую методику с 1 января 2014 года. Однако экс-премьер Николай Азаров тогда запретил повышать тарифы для монополистов – и проект “сдулся”.
Второй этап стартовал 8 октября 2015-го, когда комиссия повысила ставку на уже существующие активы до 5%. И наконец, 23 июля 2017 года установлена унифицированная ставка в размере 12,5%.
Для возможности внедрения стимулирующего тарифообразования необходимо в первую очередь определить реальную стоимость активов компании: ни налоговая, ни финансовая, ни приватизационная стоимости ориентиром в этом процессе выступить не могут. Поэтому в Украине была проведена переоценка стоимости капитала энергопоставляющих компаний. В результате реальная стоимость активов в сравнении с остаточной выросла в 31 раз – до 310 млрд. грн. Внедрение вышеупомянутой ставки доходности в 12,5% на такую базу повлечет за собой рост тарифов на передачу электроэнергии сетями облэнерго на 50-100% – по первому классу напряжения и на 200-260% – по второму, что приведет к удорожанию розничной цены киловатт-часа для небытовых потребителей на 30-35%.
Как достичь тарифного компромисса? Безусловно, тарифы в распределительном секторе нужно увеличивать. И с этим никто не спорит, как и с необходимостью введения самой RAB-методики. По информации директора Департамента электроэнергетического комплекса Минэнергоугля Ольги Буславец, за последние пять лет в отечественные облэнерго по факту было вложено 14 млрд. грн., в то время как в соответствии с планом развития электрических сетей эта цифра должна была составить 68 млрд. грн. В настоящее время доля облэнерго в структуре розничной цены киловатт-часа в Украине составляет 8%, в то время как в странах ЕС – в разы больше.
Однако стимулирующая методика все меняет к лучшему. Согласно инвестиционным планам первых 12 облэнерго, претендующим на RAB, уровень вложений в сети должен возрасти в 2-7 раз. Как сообщила Ольга Буславец, министерство на основании этого факта подготовило обращение в НКРЭКУ с просьбой проанализировать возможности энергокомпаний по эффективному освоению такого объема средств.
Пока же в способности справиться с грядущим инвестиционно-производственным шоком не уверены даже представители самих облэнерго. Готов ли к столь резкому возрастанию заказов отечественный энергомашиностроительный комплекс, тоже остается загадкой.
Не удивительно, что большинство представителей энергетической общественности и потребителей начали требовать на круглом столе в Верховной Раде пересмотреть цифру 12,5% в сторону ее снижения по части уже существующих активов.
Как считают эксперты, ставку доходности на старую базу необходимо снизить до 0-3% с возможностью ее дальнейшего поэтапного роста. Это в том случае, если облэнерго покажут и докажут способность эффективно использовать средства от повышения тарифа.
RAB-методика в Украине предусматривает соответствующее повышение качества услуг по передаче электричества и со стороны облэнерго. Речь идет о сокращении длительности и частоты отключений, снижении уровня нормативных потерь тока, а также улучшении качества услуг для потребителя. Понятно, что рост тарифа должен напрямую с этими показателями коррелироваться. В свою очередь потребители получат возможность адаптации к более плавному тарифному переходу.
Что касается сооружения новых объектов, уровень доходности на выполнение этих мероприятий предлагается, наоборот, увеличить. К примеру, доходность новой базы активов может быть заложена на уровне “учетная ставка НБУ+2%”. Это позволит облэнерго брать кредиты, а также обеспечит мотивацию вкладывать средства в развитие электросетей, а не только в их восстановление.
По мнению экспертов, НКРЭКУ может пересмотреть условия RAB-методики уже в этом году. По крайней мере, ранее планируемый, с 1 апреля этого года, перевод первых облэнерго на стимулирующие тарифы, пока нацкомиссия отложила. (Олег Кильницкий, Mind/Энергетика Украины и мира)