Почему государство не получало выгоды от использования своих сетей, получает ли оно выгоду сейчас, и как государство может распорядиться этим имуществом?
Природный газ является важным энергетическим ресурсом для Украины.
Чтобы потребители имели возможность использовать голубое топливо для своих нужд, им это топливо следует доставить. Эту функцию выполняют газораспределительные сети.
В отличие от крупных магистральных газопроводов, по которым, например, осуществляется транзит российского газа в ЕС, газораспределительные сети является газопроводами меньшего давления и используются для доставки газа потребителям.
Большинство украинских газораспределительных сетей принадлежит государству. Однако получение государством платы за использование своего имущества остается актуальным вопросом.
Почему государство не получала выгоды от использования собственных сетей, получает она такую выгоду сейчас, и каким образом государство может распорядиться этим имуществом?
В августе 2012 г. Кабмин передал государственные газораспределительные сети в пользование на праве хозяйственного ведения хозяйственным обществам по газоснабжению и газификации – так называемым облгазам. В том же году был утвержден примерный договор о предоставлении государственных газораспределительных сетей на праве хозяйственного ведения.
Этот договор не предусматривал внесение платы за пользование государственным имуществом. Облгазы должны были только финансировать ремонт и обслуживание сетей.
Модель, когда государство не получает платы за использование своих сетей, а облгазы обязуются вкладывать средства в инфраструктуру, применялась и до 2012 г. Хотя информация об этом не является общедоступной, об этом свидетельствует ряд судебных решений.
В 2015 г. был принят закон “О рынке природного газа”, согласно которому государственные газораспределительные системы не могут находиться в пользовании на праве хозяйственного ведения у частных облгазов.
В феврале 2017 г. правительство определил органом управления этого имущества Минэнерго и утвердил типовой договор аренды газораспределительных систем и примерный договор по их эксплуатации. Законодательство запрещало передачи государственных газораспределительных сетей в аренду, поэтому было указано, что решение об утверждении типового договора аренды газораспределительных систем вступит в силу после отмены этого запрета.
Кроме этого, был предусмотрена обязанность Минэнерго заключить с облгазами договора по эксплуатации газораспределительных систем. Соответственно, пока действующим является только примерный договор по эксплуатации “труб”. Этот договор предусматривает ежегодную плату за эксплуатацию государственного имущества в размере 10% остаточной балансовой стоимости имущества.
Такое решение неидеально для государства.
Во-первых, остаточная балансовая стоимость имущества ежегодно уменьшается. Соответственно, уменьшается плата, которую должна получить государство за пользование своим имуществом.
Во-вторых, остаточная балансовая стоимость имущества может быть меньше рыночной стоимости соответствующего имущества. Это означает, что избирается меньше из возможных сумм.
В-третьих, не предусмотрена индексация размера платы за эксплуатацию государственных газораспределительных систем, например, в соответствии с показателями инфляции.
К тому же, как свидетельствуют судебные решения, в договорах ряда облгазов с Минэнерго предусмотрено, что облгазы платят деньги за эксплуатацию сетей при условии включения таких платежей в структуру тарифа на распределение природного газа и в объеме, установленном тарифу. Соответствующие объемы не были установлены.
Итак, заключение договоров на основе примерного договора эксплуатации газораспределительных систем можно рассматривать как промежуточный этап от бесплатного пользования до получения государством арендной платы за пользование своей собственностью.
Соответственно, если пользование газораспределительными сетями на основании договоров эксплуатации будет осуществляться временно, следует разработать решение о том, как государство хочет распоряжаться сетями в долгосрочной перспективе.
Наиболее очевидным шагом является имплементация уже разработанного и принятого решения, которое заключается в передаче государственных газораспределительных сетей в аренду. Для этого нужно отменить запрет на аренду такого имущества.
Аренда уместна, когда государство считает нужным оставить объект в своей собственности, предусматривает возможность пользования этим имуществом частными субъектами и намерен получать плату за пользование своим имуществом независимо от прибыльности его эксплуатации. В зависимости от приоритетов есть и другие инструменты, с помощью которых государство может распорядиться своими газораспределительными сетями.
Приватизация
Если оставление газораспределительных сетей в государственной собственности не является приоритетом, такое имущество может быть приватизировано. Действующее законодательство запрещает приватизацию государственных газораспределительных сетей. Однако в случае внесения изменений в закон государство сможет получить поступления от отчуждения своего имущества.
Важным моментом при таком сценарии является обеспечение эффективного надзора за частным владельцем с возможностью влияния на недобросовестное поведение или бездействие такого владельца, например, через Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг.
Концессия
Если приоритетом является оставление объекта в государственной собственности, не возбраняется пользования имуществом частными субъектами, однако получение платы за пользование имуществом не является главной целью государства, тогда сети можно передать в концессию.
Этот гибкий инструмент государственно-частного партнерства позволяет сбалансировать интересы государства как собственника и частного партнера как пользователя.
Государство в концессионном договоре может четко определить обязанности концессионера, предусмотреть санкции за невыполнение им обязательств, наличие концессионных платежей в пользу государства, а инвестор – подчинить договор концессии иностранному праву, предусмотреть рассмотрение споров в арбитраже, требовать от государства отказа от иммунитета.
Для имплементации этого варианта необходимо внести изменения в законодательство.
Передача государственным компаниям
Если государство хочет оставить объект в своей собственности, а частные субъекты не смогут им пользоваться, государство может передать его в пользование государственным компаниям. В 2017 г. были зарегистрированы соответствующие законопроекты – 6314 и 6583 .
Такой вариант возможен, однако, он сложный, с юридической точки зрения. Придется разорвать соглашения с частными облгазами и аннулировать их лицензии на распределение газа, передать имущество государственным компаниям, обеспечить материальную базу и квалифицированных сотрудников в государственных компаниях для получения ими лицензии на распределение газа.
К тому же, придется привести основательные аргументы, почему частные субъекты не могут пользоваться имуществом и осуществлять деятельность по распределению природного газа.
Безвозмездное пользование
Остается и вариант, согласно которому государство возвращается к бесплатному пользованию облгазами государственными газораспределительными сетями с обязанностью облгазов вкладывать ресурсы в соответствующую инфраструктуру.
Главный аргумент в пользу такого варианта – введение платы за пользование государственными газораспределительными сетями будет отражено в тарифе на распределение газа, что увеличит стоимость услуги для потребителей голубого топлива. Это означает, что за государственные газораспределительные сети в конечном итоге заплатят потребители.
Итак, государство может обосновать вариант с бесплатным пользованием государственными сетями желанием не повышать тариф на распределение для потребителей газа. Дополнительным аргументом является то, что для государства недостаточно закрепить необходимость платы за пользование своим имуществом в договоре – такова плата должна быть осуществлена.
Например, по данным “Нафтогаза”, долг облгазов перед “Укртрансгазом” в октябре 2019 г. достиг 38 млрд. грн. При наличии такого долговой нагрузки есть вероятность, что облгазы не будут осуществлять оплату государству за пользование его имуществом.
Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, 24 декабря 2019 г. решила установить новые тарифы на распределение природного газа, что должно улучшить финансовое состояние облгазов. Однако представители отдельных облгазов отмечали, что повышение тарифов недостаточно.
По нашему мнению, вариант с бесплатным пользованием государственными газораспределительными сетями возможен, если размер потенциального повышения тарифов будет экономически неприемлем для большинства потребителей в Украине. В других случаях государству более целесообразно будет предоставить адресную помощь малоимущим потребителям в виде субсидии.
Распределение газа является естественной монополией. При отсутствии конкуренции увеличивается риск потенциальных злоупотреблений со стороны монополистов. Соответственно, к таким субъектам должны применяться повышенные требования по прозрачности их деятельности.
Например, с апреля 2020 г. будет действовать четкое правило, что облгазы должны осуществлять закупки через ProZorro. Это, вероятно, позволит повысить прозрачность и эффективность закупок облгазов и сэкономить для них дополнительные ресурсы.
Надеемся, что вопрос использования государственных газораспределительных сетей будет четко определено. Это позволит использовать государственное имущество с выгодой для государства и в необременительный для облгазов образом. Главное – что конечным бенефициаром этого урегулирования будет украинский народ как собственник государственного имущества и как потребитель газа. (Дмитрий Мельник, старший юрист KPMG в Украине, Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)