Казахстан катастрофически нуждается в новых масштабных инвестициях в электроэнергетику. Они нужны были еще вчера, поскольку строительство новых мощностей или сетей занимает долгое время. К сожалению, текущее положение вещей и текущие реформы в отрасли не позволят решить эту большую проблему.
В первой статье я описал проблемы в госкомпании “Самрук-Энерго”. В этой речь пойдет о проблемах всей электроэнергетики в целом и о том, как можно исправить эти проблемы.
АО “Самрук-Энерго” (СЭ) является лидером базовой инфраструктурной отрасли экономики Казахстана – электроэнергетики, от которой напрямую зависит рост и эффективность экономики страны в целом. Принципиальные проблемы СЭ почти один в один схожи с проблемами другой госкомпании “Казакстан темiр жолы” (КТЖ), которая является лидером в другой инфраструктурной отрасли страны – железнодорожной.
Я недавно писал о серьезных трудностях КТЖ и сначала я хотел бы обобщить ключевые проблемы, присущие обеим инфраструктурным госкомпаниям, а затем обсудим специфические проблемы электроэнергетики.
Ключевые проблемы инфраструктурных компаний Казахстана
Ключевыми проблемами СЭ и КТЖ являются следующее.
– Нерентабельность обеих госкомпаний и высокая долговая нагрузка.
– В результате этого у них отсутствуют средства для инвестирования в снижение износа текущих инфраструктурных и производственных активов компаний. Также у них нет денег и стимулов для инвестирования в свое развитие – в строительство или покупку новых инфраструктурных или производственных активов.
Как было сказано выше, обе госкомпании (СЭ и КТЖ) являются лидерами в базовых инфраструктурных отраслях экономики Казахстана. Отсутствие инвестиций в свое развитие может достаточно быстро привести к катастрофическим последствиям в этих отраслях. При этом инфраструктурные отрасли создают условия производства, осуществляют взаимосвязанный товарооборот и обеспечивают жизнедеятельность всей страны. Это означает, что из-за проблем в этих отраслях начнутся серьезные трудности во всей экономике страны.
Например, недавно Министерство энергетики утвердило прогнозные балансы электрической энергии и мощности для Казахстана до 2025 года включительно. Напомню, что данный прогнозный баланс – это документ, отражающий техническую возможность электроэнергетики обеспечить растущие внутренние потребности населения и бизнеса страны в предстоящем семилетнем периоде.
Судя по этому документу, отечественной электроэнергетике в ближайшем будущем потребуются колоссальные инвестиции. Нужно будет вывести из работы 1 ГВт устаревших мощностей и ввести 7 ГВт новых мощностей. Здесь речь идет о десятках млрд. долларов! У государства таких денег нет. В госбюджете точно на найдется столько денег, а Нацфонд в последнее время не растет, а уменьшается. Госкомпания “Самрук-Энерго”, как лидер отрасли, имеет финансовые проблемы и даже близко не сможет найти внутреннее или внешнее финансирование на такие громадные суммы инвестиций.
Без частных стратегических инвестиций, особенно иностранных, невозможно будет создать столько энергетических мощностей в Казахстане. Однако здесь сразу возникает вопрос – кто будет вкладывать деньги в нерентабельную электроэнергетику?
Причины проблем инфраструктурных госкомпаний Казахстана
Причины проблем “Самрук-Энерго” и КТЖ тоже одинаковы и представляют собой следующее.
– Во-первых, правительство снижает тарифы в этих инфраструктурных отраслях экономики (субсидирует их для физических и отдельных юридических лиц) не за счет госбюджета, а за счет прибыли этих госкомпаний.
– Во-вторых, правительство осуществляет практику непрозрачного финансирования социальных и других государственных затрат за счет средств этих госкомпаний.
В свою очередь, такое неправильное использование госкомпаний происходит из-за того, что правительство имеет один и тот же конфликт интересов в обоих базовых инфраструктурных отраслях экономики Казахстана (электроэнергетика и железнодорожная отрасль). Данный конфликт интересов заключается в том, что этих отраслях правительство одновременно объединяет три несовместимые функции.
– Правительство является владельцем ключевого бизнеса в отрасли.
– Правительство является регулятором отрасли. При этом вместо рыночных механизмов оно использует непрозрачные и непоследовательные командно-административные методы.
– Правительство является государственным органом, ответственным за социальную защиту и развитие экономики.
Имея такой конфликт интересов, правительство имеет все возможности и вовсю использует их для субсидирования тарифов для физических и отдельных юридических лиц за счет прибыли госкомпаний в ущерб долгосрочному развитию в этих базовых инфраструктурных отраслях экономики Казахстана. Хуже того, такой подход непредсказуемого командно-административного управления тарифами делает невозможным приход частных инвестиций в эти отрасли экономики.
Текущее положение вещей в железнодорожной в электроэнергетических отраслях (прежде всего текущее тарифообразование и регулирование) очень удобно для властей.
– В этом случае правительству не нужно идти в парламент и доказывать, зачем оно хочет потратить деньги налогоплательщиков из госбюджета для субсидирования определенных тарифов. Вместо этого оно своим собственным решением может снизить тарифы госкомпаний в ущерб прибыли и инвестициям в развитие.
– Также в таких условиях правительство сможет продолжить практику непрозрачного финансирования социальных и других государственных затрат за счет средств этих госкомпаний.
– Командно-административное установление тарифов и навязывание госкомпаниям непрозрачного финансирования государственных затрат оставляет большое поле для обогащения чиновников, которые принимают такие решения.
Все эти проблемы можно решить только за счет серьезных структурных реформ в этих базовых инфраструктурных отраслях. В частности необходимо сделать следующее.
– Важнейшей структурной реформой в этих отраслях является переход от командно-административного тарифообразования на рыночные механизмы. Также от государственного регулирования надо переходить на рыночное саморегулирование самих участников рынка, как это принято в развитых странах.
– В обоих отраслях государство должно заниматься только защитой потребителей и защитой добросовестной конкуренции на рынке. Государственное агентство, осуществляющее эти функции, также должно быть вне правительства так, как это было раньше. А иначе правительство снова начнет решать свои проблемы за счет доходов профессиональных участников этих инфраструктурных отраслей.
– И, наконец, государство не должно владеть бизнесом там, где это может делать частный инвестор. Международный опыт показывает, что и электроэнергетика, и ж/д отрасль могут почти целиком находится в частных руках. Лишь отдельные функции, в которых трудно заинтересовать частных инвесторов, могут остаться за государством. То есть ключевая структурная реформа здесь – это кардинальная приватизация государственных бизнес-активов в этих отраслях.
Все эти реформы приведут к тому, что: правительство перестанет заниматься коммерческой деятельностью, исчезнет государственный конфликт интересов в отрасли и власти уже не смогут решать свои проблемы за счет прибыли участников рынка. Реформы приведут к созданию конкурентной среды и к рыночному тарифообразованию, что сделает данные инфраструктурные отрасли привлекательными для частных инвестиций. Не чиновники, а долгосрочный спрос и предложение на рынке будут формировать инвестиционные решения в этих отраслях.
К сожалению, на сегодня как в электроэнергетической, так и ж/д отрасли у правительства нет четкой программы – как и какие нужно осуществить реформы, чтобы привлечь масштабные частные инвестиции в эти инфраструктурные сектора экономики. Если масштабные инвестиции не начнутся в ближайшее время, то это скажется на всей экономике совсем скоро.
Далее я хотел бы более подробно остановиться на специфических проблемах электроэнергетики в целом.
Проблемы регулирования и тарифообразования в электроэнергетике
В мировой практике организации рынков электроэнергии можно выделить два типа моделей.
- Регулируемая модель, предполагающая утверждение тарифа на электроэнергию регулятором;
- Конкурентная (свободная) модель, предполагающая формирование цены на электроэнергию на основании баланса спроса и предложения на рынке.
Реформа электроэнергетической отрасли во многих странах была осуществлена в последней четверти ХХ века за счет перехода от регулируемой модели к конкурентной. Мировой опыт свидетельствует о том, что в большинстве случаев конкурентная модель гораздо более эффективна для привлечения новых инвестиций на рынок электроэнергии, чем регулируемая. Также частные инвесторы уходят из отраслей, где им приходится обсуждать свои тарифы и инвестиции с чиновниками, у которых совсем другие интересы.
На сегодня в Казахстане в электроэнергетике используется регулируемая модель тарифообразования в ее самом крайнем исполнении, когда правительство командно-административным способом устанавливает тарифы без оглядки на прибыльность и необходимые инвестиции у квалифицированных участников рынка электроэнергии (снижение тарифов в 2019 – яркий пример этому).
Напомню, что правительство начало административное регулирование тарифов на электроэнергию на основе так называемых предельных тарифов 2009. Для экономики Казахстана период с 2009 и до 2015 был “тучным”, когда цены на нефть практически все время были более $100 за баррель. В этот период экономика и реальные доходы населения Казахстана росли хорошими темпами. В таких условиях правительство легко увеличивало предельные тарифы на электроэнергию, в результате чего в электроэнергетической отрасли произошел инвестиционный мини-бум (в среднем рост инвестиций между 2009 и 2015 был на уровне 28% в год).
“Тучный” период для экономики Казахстана закончился в конце 2014, когда цены на нефть рухнули и продержались на низком уровне следующие два года. В 2015 произошла большая девальвация тенге, что еще больше усугубило ситуацию в экономике и в электроэнергетической отрасли. На фоне снижения благосостояния населения правительство решило заморозить тарифы на электроэнергию на период с 2016 по 2018 г. на уровне тарифов 2015. Это немедленно сказалось на рентабельности и инвестициях в отрасли, которые постепенно снизилась до минимума.
Хуже того, в 2019 вдруг, без всякого адекватного обоснования власти решили снизить предельные тарифы на электроэнергию. Это чисто популистское решение помогло административным путем снизить темпы роста инфляции, однако оно немедленно сказалось на финансовом здоровье компаний в этой сфере. В результате такого необоснованного снижения тарифов на сегодня для энергопредприятий исключается не только возможность инвестиций, но и возможность покрывать фактические затраты, необходимые на приобретение материалов, оборудования, текущие ремонты, выплату заработной платы и так далее.
В 2019 после долгих лет отсрочек правительство наконец-то объявило о вводе рынка мощности электроэнергии в Казахстане для привлечения частных инвестиций в отрасль. Однако существуют очень большие сомнения, что этот рынок заработает и сможет привлечь частные инвестиции. Это связано с тем, что государство все равно продолжает жестко влиять на тарифообразование и его действия непредсказуемы. Также крайне высокий уровень олигополии государства и финансово-промышленных групп на рынке электроэнергии мешает созданию рыночных отношений в этой отрасли.
В целом можно сказать, что с точки зрения регулирования и тарифообразования в нашей электроэнергетике могут выжить только те частные инвесторы, которые имеют политическое влияние или административные рычаги, или те, кто умеет “договариваться” с чиновниками. С таким положением вещей невозможно привлечь стратегических иностранных инвесторов.
Структурные проблемы электроэнергетической отрасли
Электроэнергетика включает в себя производство, передачу и снабжение электрической энергии. Эта отрасль является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения страны. Для экономики Казахстана электроэнергетика имеет свою специфику, поскольку ключевые отрасли страны, такие как металлургия, добыча нефти и газа, нефтехимия и так далее, характеризуются высокой энергоемкостью и являются крупнейшими потребителями электроэнергии.
Производство электроэнергии
По информации за 2018 производство электроэнергии в Казахстане преимущественно осуществлялось на тепловых электростанциях – 87% (более 70% – угольные станции), на долю гидроэлектростанций пришлось 12%, а доля ВИЭ (ветровые и солнечные станции) составила порядка 1,3%.
Согласно годового отчету “Самрук-Энерго”, в группу этой госкомпании входят такие генерирующие активы, как ТОО “Экибастузская ГРЭС-1”, ТОО “Станция Экибастузская ГРЭС-2”, АО “Алматинские электрические станции”, АО “Мойнакская ГЭС”, АО “Шардаринская ГЭС” и другие генерирующие предприятия, в совокупности выработавшие более 29,7% от общего объема электроэнергии, произведенной в стране в 2018.
Значительная часть электрической генерации в РК относится к “связанной”, то есть относится к крупным финансово-промышленным холдингам с собственными генерирующими мощностями и электрическими сетями, которые в основном производят электроэнергию для внутренних производственных нужд этих холдингов. В 2018 доля связанной генерации в общем объеме производства электроэнергии составляла 48,4%.
Энергоблоки в составе таких холдингов в целом характеризуются большим уровнем загрузки по сравнению с электростанциями, оперирующими на свободном рынке, и имеют гарантированный рынок сбыта. В качестве примера к связанной генерации можно отнести такие холдинги, как ТОО “Евразийская группа”, ТОО “Корпорация Казахмыс”, АО “АрселорМиттал”, “Казцинк”, “Казахстанские коммунальные системы”, АО “Центрально-Азиатская топливно-энергетическая корпорация”, ТОО “Таразэнерго-2005”.
Наличие связанной генерации, а также связанной передачи и распределения электроэнергии имеет серьезные недостатки, поскольку ограничивает как равный доступ для потребителей, так и возможности других генерирующих компаний по расширению сбыта. В целом отсутствие полной конкуренции в производстве электроэнергии во многом происходит из-за олигополии на рынке, что связано с высокой долей государственной собственности и с наличием финансово-промышленных холдингов с собственными генерирующими мощностями и передающими сетями.
Передача, распределение и снабжение электроэнергии
Роль системообразующей сети в единой электроэнергетической системе Казахстана выполняет национальная электрическая сеть (НЭС), которая обеспечивает электрические связи между регионами республики и энергосистемами сопредельных государств, а также выдачу электрической энергии электрическими станциями и ее передачу оптовым потребителям. Управление НЭС осуществляет госкомпания KEGOC, которая не входит в группу СЭ, а напрямую подчиняется ФНБ “Самрук-Казына”.
Распределением электроэнергии в Казахстане занимаются около 20 региональных энергетических компаний (далее – РЭК) и около 150 малых передающих компаний, которые контролируют электрические сети регионального уровня.
Снабжением электрической энергией в розницу в Казахстане занимаются более 150 энергоснабжающих организаций (ЭСО). Тот факт, что “Самрук-Энерго” и KEGOC принадлежат одной и той же материнской компании (“Самрук-Казына”) и в целом контролируются правительством, создает большой риск чрезмерной рыночной власти государства на оптовом рынке электроэнергии, что также отпугивает стратегических иностранных инвесторов.
Несмотря на то что законодательство Казахстана обеспечивает равный доступ к передающей электрической сети (национальной или межрегиональной) всем квалифицированным участникам оптового рынка, у государства остаются большие рычаги влияния на это. Это связано с тем, что режим доступа является неполноценным, в нем отсутствуют четкие и подробные процедуры, прозрачность и надежный механизм разрешения споров.
Также большая олигополия на энергетическом рынке (когда региональные генерация и распределительные сети находятся в одних и тех же руках – у государства или крупных финансово-промышленных холдингов) приводит к большим сомнениям по поводу недискриминационного доступа к сети для доставки электроэнергии покупателю, что способствует формированию неблагоприятного инвестиционного климата и также отпугивает новых инвесторов в электроэнергетике Казахстана.
В энергетике существует такое понятие, как “системный оператор”. Это организация, осуществляющая централизованное оперативно-диспетчерское управление, обеспечение параллельной работы с энергосистемами других государств, поддержание баланса в энергосистеме, оказание системных услуг и так далее. На сегодня функции системного оператора осуществляет госкомпания КЕGОС, что тоже создает конфликт интересов.
В соответствии с мировым опытом, основным требованием к системному оператору является обеспечение независимости его деятельности от коммерческих интересов прочих игроков отрасли, а также от интересов государства, не связанных с развитием рынка электроэнергии. Поэтому функционирование системного оператора должно осуществляться на некоммерческой основе, с целью создания добросовестной конкуренции на рынке.
В заключение хотелось бы отметить, что серьезных проблем в электроэнергетике гораздо больше, чем это описано выше. К сожалению, проблемы есть, а планов по кардинальным реформам в отрасли нет. Считаю, такое положение вещей очень быстро приведет к катастрофических последствиям в электроэнергетике Казахстана. (Мурат Темирханов, FCCA, финансист/экономист, Forbes.kz/Энергетика Украины и мира)
