Что такое трансграничное распределение затрат на создание энергетической инфраструктуры ЕС и какие расходы будут для Украины?
Елизавета Баданова, эксперт по регулированию энергетики, старший преподаватель Национального университета “Киево-Могилянская академия”.
Готова ли Украина быть частью ЕС, если это потребует дополнительных расходов ее потребителей? На примере применения механизма распределения затрат на построение энергетической инфраструктуры предполагаю, что вступление в ЕС потребует становления доверия к власти, в частности наднациональных органов ЕС.
Евроинтеграция – закрепленный вектор движения для Украины. На рынках газа и электроэнергии он должен усилить конкуренцию между поставщиками, защитить от монополизма и увеличить объем прав потребителей и т. д.
В конечном счете от нее отечественный потребитель должен получить преимущества в виде более низких затрат на энергетические ресурсы. В то же время, достижение этой долгосрочной цели предшествует процесс распределения затрат между странами, поскольку построение общего рынка, где свободно действуют силы спроса и предложения, требует реализации общеевропейских проектов. Интересно понять, готова ли Украина к внедрению действующего в ЕС механизма распределения расходов.
В этой колонке привожу пример установившегося в ЕС механизма регулирования энергетических рынков, применение которого в Украине прямо сейчас вызвало бы шквал вопросов и недоразумений. Речь идет о трансграничном распределении затрат на создание энергетической инфраструктуры (cross-border cost allocation, CBCA).
Механизм СВСА заложен Регламентом ЕС TEN-E, оригинально принятым в 2013 г. и пересмотренным в 2022 г. Этот механизм предполагает, что при построении трансграничной инфраструктуры отдельные страны могут понести больше затрат, чем получить выгоды или связанные доходы.
В таком случае должна быть предоставлена компенсация этим странам со стороны других стран, которые получат существенный положительный эффект от новой инфраструктуры. При этом средства для компенсации собираются обычно как дополнительный элемент к тарифу на транспортировку газа или передачу электроэнергии, утверждаемого национальным энергорегулятором (в Украине этот орган – НКРЭКУ). То есть, по сути, потребители одной страны ЕС оплачивают частичную стоимость строительства или других работ, выполняемых в другой стране ЕС.
В этом контексте возникает несколько принципиальных вопросов. Кто определяет общий объем расходов и какие страны должны платить компенсацию? В каких пропорциях происходит распределение расходов между несколькими странами?
Согласно Регламенту TEN-E, решение о выплате компенсации по механизму СВСА принимается совместно национальными энергорегуляторами соответствующих стран, а если они не могут договориться – наднациональным органом ЕС, Агентством сотрудничества энергетических регуляторов (ACER), являющимся независимым институтом ЕС с собственной компетенцией.
Этим решением утверждается как общий ожидаемый объем расходов, так и страны, которые должны выплатить компенсацию. Это не обязательно должны быть страны, где будет реализовываться инфраструктурный проект. В решении также определяется доля расходов для каждой страны, которая должна соответствовать доле положительного эффекта, которую получат ее потребители.
На конец 2021 г. было 17 случаев применения механизма CBCA в электроэнергетике и 28 в сфере газоснабжения. При этом ACER принимал решения в двух случаях: распределение расходов по газопроводу между Польшей и Литвой и по электрической линии между этими же странами.
Согласно статистике ACER за 2013-2020 гг. из 41 решения, принятого странами ЕС в этот период, 9 предусматривали трансграничную компенсацию, при этом 4 – предусматривали оплату компенсации страной, где не происходила реализация соответствующего проекта, на общую сумму около 130 млн. евро.
Интересно, как выглядело бы действие механизма СВСА в Украине. В настоящее время энергетическая инфраструктура Украины достаточно хорошо соединена со странами ЕС. Однако для реализации намерения стать важным экспортером электроэнергии в ЕС может потребоваться ее усиление.
Увеличение импорта электрической энергии и потенциально газа или водорода в ЕС может потребовать не только инвестиций в Украину, но и в энергетических системах стран ЕС.
Если бы Украина была членом ЕС, где действует Регламент TEN-E, НКРЭКУ в таком случае могла бы получить запрос о возмещении части расходов на территории других стран ЕС, включив их в тариф Укрэнерго или Оператора ГТС Украины.
При этом важно понимать, что речь может идти о проекте, не имеющем физического присутствия в Украине, а только реализация которого позволит получить будущие выгоды для рынка Украины.
НКРЭКУ должна провести переговоры с энергорегуляторами других стран ЕС, но если бы, например, НКРЭКУ не согласилась бы с позицией других регуляторов – решение об объеме расходов и о доле Украины в них принималось бы ACER. При этом НКРЭКУ была бы обязана принять это решение к обязательному исполнению.
В Украине можно предположить, что такой порядок действий вызвал бы очень много вопросов.
Как НКРЭКУ может принять решение о взыскании с украинских потребителей расходов, не создающих физических объектов в Украине? (Напоминаю, что Украина будет извлекать выгоды от проекта, но это не будет новая подстанция или газопровод, которые можно помпезно открыть, перерезав красную ленту.)
Как к подобному решению НКРЭКУ отнесутся правоохранительные органы, органы, осуществляющие финансовый надзор, а также суды? Потому что, по сути, речь идет об условном распределении общего объема расходов между несколькими странами.
Национальные энергорегуляторы должны определить, нужны и обоснованы расходы, но если между ними возникнет спор – решение будет принимать наднациональный орган ЕС (ACER).
Как все эти органы отнесутся к решению ACER, с которым даже украинский регулятор может быть (по крайней мере, в некоторой части) не согласен?
Все эти вопросы, на практике, очень проблематичны.
Мое описание не о том, что плохого в евроинтеграции. Механизм СВСА способствует более справедливому распределению затрат на строительство общей инфраструктуры, а также усиливает доверие инвесторов.
Однако для интеграции Украины в ЕС нужно существенно пересмотреть подходы ко многим вещам, в частности, к доверию, которое должны получить отдельные государственные органы. Будучи в ЕС, Украине нужно нести часть ответственности за общий бюджет и доверять решениям органов, находящихся вдали от Киева.
Для многих стран этот скачок был болезненным. В случае Украины он будет еще более сложным, учитывая, из-за каких страданий проходит украинский народ на пути к евроинтеграции. В то же время, не готовясь к этому важному изменению – мы только скрываем проблему, а не ищем ее решения. (Epravda.com.ua/Энергетика Украины и мира)